미국의 대외정책 결정과정과 트럼프의 통치 스타일

이유야 어떻든 간에 지난달 2월 27일~28일 베트남 하노이에서 열린 제2차 북미정상회담은 합의문에 서명을 못한 채 결렬되었다. 회담 전날 열린 마이클 코언 청문회로 도널드 트럼프 대통령을 맹렬히 공격했던 야당조차 의미 없는 양보보다는 협상결렬이 낫다며 그를 옹호했다. 북한은 미국식 거래방식에서 이번 회담의 실패원인을 찾고 있는 듯하다. 그러나 문제는 미국 대통령인 트럼프 개인의 통치 스타일에 대한 세밀한 분석이 부족했다는 데에도 있다. 결국 이번 북미 정상회담 결렬로 우리 정부는 북핵 해결의 중재자로서 해결이 쉽지 않은 과제를 짊어지게 되었다. 즉, 북미 정상간 하향식(Top-down) 방식의 핵협상회담이 결렬되었기 때문에 이제는 양 정상뿐만 아니라 보좌진까지도 설득해야 하는 쉽지 않은 상황에 놓이게 되었다.

 

대통령 중심제인 미국의 정부운영체계에서 외교정책 결정의 열쇠는 대통령이 갖고 있다. 물론 대통령의 독점적 권력 남용을 견제하기 위한 의회의 역할 강화로 법제상 전쟁 수행권 제한을 비롯한 대외정책 결정에 대통령의 권한이 크게 감소된 것은 사실이다. 미국의 대외정책결정에는 관료조직, 이익단체, 압력단체, 언론 등 보이지 않는 압력이 작용한다. 국내 정치에 관한 한 미국 대통령은 여러 행위자들 중 하나에 불과하지만 대외정책을 실질적으로 결정하는 행위자는 대통령이다.

 

대통령은 불확실한 여러 대안 중 최고의 대외정책을 선택해야 한다. 선택된 결정은 합의와 지지를 얻을 수 있어야 한다. 이를 위해 대통령은 다양한 정보, 조언, 감정 응원에 이르기까지 최선의 보좌를 받아야 한다. 정책의 일관성을 유지하기 위해 관련 부처의 전문성 있는 다각적 협조와 정책결정 과정에 분석 자료가 효율적으로 반영될 수 있는 메커니즘이 필요하다. 그럼에도 대외정책의 결정은 조셉 프랑켈(Joseph Frankel)이 언급한대로 “결정은 결정자의 마음에서 일어나고 행위는 그가 처한 환경에서 일어난다.” 즉, 결정은 대통령의 통치 스타일과 그가 처한 국내 환경에 따라 크게 달라진다.

 

과거 카터 행정부 안보담당보자관을 역임했던 브레진스키(Zbigniew Brzezinski) 교수는 대통령의 스타일을 대외정책을 주관하는 형과 국무성에 대외정책을 맡기는 형으로 나누었다. 대통령 주도형의 대표적인 인물로는 존 F. 케네디, 리처드 닉슨, 지미 카터를 예로 들었고 국무장관 주도형은 해리트루먼, 드와이트 D. 아이젠하워, 린던 존슨, 제럴드 포드를 들었다. 그는 이러한 대통령의 스타일과 개성을 평가하는 기준으로 인식의 스타일, 능력과 자신감, 정치적 갈등을 다루는 용인술을 들었다. 이와 같은 요소들이 중첩되어 대통령과 보좌진의 역할이 설정되는 것이다. 브레진스키의 분류에 따르면 도널드 트럼프는 대통령 주도형에 속하나 케네디와 비교하면 또 다른 스타일이다.

 

케네디 대통령 시절 1962년 10월 16일부터 28일까지 지속되었던 쿠바 핵미사일 위기를 분석한 엘리슨(Graham Allison)은 케네디의 과감한 결정은 케네디 혼자만의 결정이 아니었다는 결론을 내놓았다. 즉, 대외정책은 정부의 선택도 아니고 조직의 산물도 아니며, 정부 내의 여러 주요 행위자간의 타협의 합작품이라는 것이다. 이번 베트남 하노이에서 열린 제2차 북미정상회담에 앞서 북한과 미국은 오랫동안 실무간 협상을 지속해왔다. 실무진은 이미 포괄적인 합의를 했고 그 결과가 정상회담으로 이어져서 합의문 서명만을 남겨둔 상황이었다. 그러나 트럼프는 합의문에 서명하지 않았다. 통일된 정부의 신중한 결정도 개인에 따라 얼마든지 바뀔 수 있다는 사실을 상기시켜준 하노이 북미 정상회담이었다. 우리정부가 북미협상의 중재자로서의 역할을 수행하기 위해서는 잘 안다고 생각했던 정책결정 행위자의 통치 스타일을 포함한 양국이 처한 국내외 상황을 면밀하게 분석해야만 할 것이다.