Ⅰ. 머리말
EU는 정치, 경제, 문화의 ‘유럽화(Europeanization)’를 통해 하나의 유럽을 추구하여 왔다. 정책영역 또한 기존에 국가에서 담당하던 복지, 이민 등과 같은 주제의 정책들이 EU 차원으로 상당부분 이전되었다. 그러나 영국은 ‘선출된 권력만이 진정한 권력’이라는 믿음, 즉 유럽위원회(Commission of the European Communities)의 부당한 간섭, 영국만의 힘으로는 바꿀 수 없는 ‘인적 이동의 자유 제한’ 등이 원인이 되어 EU 탈퇴를 공식화하기에 이르렀다. EU는 브렉시트(Brexit)로 인한 재정 기여금 감소와 스페인, 이탈리아 은행들이 갚아야 하는 상당한 규모의 만기 채권 등으로 인해 재정을 긴축해야만 한다. 그럼에도 EU는 브렉시트와 연이어 터진 코로나19 사태로 침체된 경기 부양을 위해 7천500억 유로(약 1천30조원) 규모의 경제회복기금을 투입해서 분열을 딛고 결속을 도모하고 있다. ECB의 2020년 전망에 따르면 코로나 19 확산으로 EU는 –7.5, 유로존은 –8.7%를 예측했다. 이는 역내 투자 감소로 이어져 유로존 경제가 더 위축될 가능성이 크다.
현재 EU는 영국이 탈퇴한 후 최대 150억 유로의 예산 부족과 관련해 절반은 지출을 줄이는 방식으로, 절반은 새로운 수입을 통해 대체하려는 계획을 세워놓고 있다. EU는 새로운 수입원으로 여행세, 플라스틱세, 탄소세를 검토 중이다. EU 내에서 그동안 영국은 독일, 프랑스에 이어 세 번째로 혜택보다 분담금이 많은 순기여국이었다. 영국의 EU 탈퇴로 연간 120~150억 유로(약 15조 3,500억원~19조 2,000억원) 정도의 수입이 부족할 것으로 전망된다. 이를 나머지 27개 회원국이 메워야 한다. 브렉시트와 같은 EU에 대한 반감은 프랑스, 핀란드, 덴마크 등지에서도 나타나고 있다. 핀란드에서는 유로존 탈퇴 여부를 묻는 국민투표를 실시해달라는 청원서가 제출되어 사회적 논의에 들어갔다. 덴마크에서는 유로폴(Europol) 탈퇴가 53%에 이르는 국민 투표 찬성률로 이미 결정됐다. 국민투표를 주도한 덴마크 연립 여당인 국민당과 시민단체들은 덴마크가 유로폴 회원국으로서 별다른 혜택을 받은 게 없으면서도 시리아에 EU 경찰을 파견하거나 의무적으로 테러 작전에 참여해야 했음을 지적한다.
간략하게 EU의 변화를 예상해보면 다음과 같다. EU는 단일유럽시장에서의 ‘동반자원칙’을 준수할 것을 표명한 이후 다층적 거버넌스(Multi-level governance)가 본격적으로 진행되었다. 그러나 리스본조약 이후 유럽위원회의 권한과 의회의 권한이 강화됨에 따라 공동체 예산집행에 대한 권한 및 책임이 지방정부 차원에서 다시 유럽위원회로 이전되기 시작했다. 그 결과 유로존 경제위기 이후 지방정부 및 도시에 투입되는 초국적 차원의 지원과 회원국 정부 차원의 보조금 지급과 같은 보호 조치는 약화되었다. 특히 EU의 지역정책(Regional Policy)차원의 지원에 의존해왔던 영국의 구산업지역 내의 대도시들은 브렉시트 이후 독립적인 투자유치와 산업발전에 사활을 걸 수밖에 없게 되었다. 국제적 경쟁에 노출된 EU의 소도시들도 공동체 차원의 지원과는 별도로 독립적인 시스템 운영과 유로시티와 같은 도시들 간의 연합을 통한 경제발전 정책을 공유하고 선택할 가능성이 커졌다.
정치적 측면에서도 변화가 예상된다. 브렉시트 이후 통합의 미래에 관한 회의주의와 함께 극우의 영향력 확대라는 부정적 현상 또한 정치 담론의 중요한 주제가 되었다. 실업, 안보, 문화 결속을 위협하는 하나의 요소로서 이민 문제에 초점을 맞춘 극우 정당은 선거에서 평균 10%의 득표율을 기록했다. 이는 국가 주권과 이민 문제를 결합함으로써 사회문화적 공포와 불안감을 해소하겠다는 포퓰리즘 전략이 성공했다고 볼 수 있다. 독일, 프랑스, 스위스를 포함한 여러 유럽 국가의 이민자 수는 과거 50년 전과 비교해 약 3배 증가했다. 유럽화가 유럽적 가치를 공유하고 공동의 평화 번영을 추구하는 유럽인에 의한 또 하나의 세계화가 아닌, 계층 간 불균형을 초래한 신자유주의적 세계화에 다름 아닌 것으로 귀결되자 극우 세력이 전면에 부상하고 있다. 이러한 상황에서 분담금과 관련해 상대적으로 고부담을 지는 국가가 저부담을 지는 경제 취약 국가와 취약계층에 희생과 인내를 제한 없이 강제한다면 유럽화는 신자유주의적 세계화와 다름없는 경제 이데올로기로 변질할 가능성이 크다. 따라서 EU는 이를 막고 회원국 시민들 간 결속력을 강화하기 위해 복지제도, 노동시장 제도 등 ‘선택적 사회정책’을 확대하는 동시에 초국가적 기구의 권한이 약화한 ‘느슨한 연합’을 통해 유럽회의주의(Euroscepticism)를 감소시키는 노력을 확대할 것이다.
구조적 측면에서 EU는 회원국의 고유한 권한과 시장 간의 갈등이 초국적 차원에서 조정 가능한 체제를 갖고 있다. 그러나 영국의 EU 탈퇴로 초국적 차원의 정책 결정과 하향식 의사결정 체계에 대한 불만이 쌓이고 있다. 그 결과 회원국 정부 및 하위정부의 권한이 확대되는 등 EU 정치의 특징인 국내 정책을 초국가로 전이하여 다수준의 정부간, 하위정부(지방정부, 도시) 간 수평적 연합을 통해 공동 해결하는 다층적 거버넌스 체제에 변화가 일어나고 있다. EU는 상품, 서비스, 자본이동의 자유화를 실현하는 수단으로 내부장벽을 제거하는 동시에 지역불균형과 실업과 같은 공통의 문제들을 제거하는 방법으로 지역정책을 비롯한 공동정책들을 개발해왔다. 이를 위해 탈규제조치, 표준화 및 수량제한 철폐 등 초국가에서 국민국가로 직접적인 규제조치가 이루어졌다. 또한 회원국마다 상이한 세율, 노동시장의 규정, 복지, 낙후지역 개발 등 자유경쟁을 억제하는 사회안전망의 수준을 조정하는 것들은 주로 초국적 기구와 정부간 협상에 의해 이루어졌다. 그러나 최근 역내에서 일어난 여러 사건으로 인해 EU 주요 정책 결정 행위자와 그들의 권한은 변화할 수밖에 없을 것이다.
이에 본 연구에서는 지역간 불균형 발전을 브렉시트의 다양한 원인 중 하나로 본다. 지역간 경제격차가 EU 탈퇴라는 문화를 형성했고, 이는 지역이라는 ‘공간 중심’의 EU의 지역정책으로 낙후된 지역의 고착화가 발생한 것이다. 따라서 이를 극복하고 지역간 격차를 줄이기 위해서는 다층적 거버넌스 하의 상향식 지역정책이 수행되어야 하고 공간 중심의 지역정책은 개인에 초점을 맞춘 정책으로 변경해야만 한다. 이에 본 발표문은 브렉시트 이후 영국의 무역패턴 변화를 예측하고 이에 따른 한국의 대영국 수출전략을 검토해 보고자 하였다.
본 발표문의 구성은 다음과 같다. 서론에 이은 제Ⅱ장은 EU와 영국의 지역간 불균형 해소를 위한 결속정책을 분석한다. 제Ⅲ장은 브렉시트 이후 영국 무역패턴의 변화를 검토한다. 제Ⅳ장은 미래관계 협상이 마무리 되지 않은 가운데 브렉시트와 영국의 무역현실 분석한다. 제Ⅴ장 맺음말에서는 브렉시트 이후 영국수출 시장 확대방안을 조망해 보았다.
Ⅱ. EU의 결속정책 vs. 영국의 결속정책
이번 장의 목적은 EU 결속정책이 영국에서 어떻게 기능해 왔는지를 검토하는 것이다. 유럽지역개발기금(ERDF)과 유럽사회기금(ESF)이 영국의 국가 하위수준인 지역 및 도시에 상당한 영향을 끼쳤다. 그러나 EU의 결속정책은 공간 위주의 정책이고 첨단산업은 수도 중심으로 이루어졌기 때문에 수도를 제외한 소도시 및 지역의 저발전을 고착화한 면이 없지 않다. 브렉시트로 영국은 자체의 결속정책이 필요할 것이므로 영국은 어떤 식의 결속정책을 펼 것인지를 조망해 보고자 한다.
EU 결속정책은 경제적, 사회적, 지역적 격차를 줄이기 위한 EU의 주요 투자정책이다. EU 결속정책의 도구는 구조투자기금(ESIF: European Structural and Investment Funds)이다. ESIF에는 유럽지역개발기금(ERDF: the European Regional Development Fund), 유럽사회기금(ESF: the European Social Fund) 및 결속기금(CF: the Cohesion Fund)이 포함된다. 농촌개발기금(EAFRD: The rural development fund)과 해양어업기금(EMFF: fisheries funds)도 ESI 기금이지만, 각각 공동농업정책과 공동수산정책의 전략 및 예산 틀에 고정되어있다. ESIF는 유럽지역개발기금(ERDF), 유럽사회기금(ESF), 결속기금(CF), 농촌지역개발기금(EAFRD) 그리고 해양어업기금(EMFF) 등으로 구성된다.
〈표 1 〉 주요 EU 기금
| 구분 | 내용 |
| 결속기금(Cohesion Fund) | ·결속기금으로 1인당 국민총소득(GNI)가 평균 대비 90% 이하인 회원국에게만 지원되는 기금 ·기금 수혜국: 불가리아, 크로아티아, 사이프러스, 에스토니아, 그리스, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 몰타, 폴란드, 포르투갈, 체코, 루마니아, 슬로바키아, 슬로베니아 등 총 15개국 |
| EU구조투자기금(European Structural and Investment Fund) | ·혁신기반의 지속가능한 성장이 목표인 유럽 2020 전략(Europe 23020 Strategy) 이행을 위해 활용 ·유럽지역개발기금, 유럽사회기금, 결속기금, 유럽농촌지역개발기금, 유럽해양어업기금 등 5개로 구성 |
| 유럽지역개발기금(European Regional Development Fund) | ·EU 구조투자기금(ESI)의 하위 분야로 R&D, 혁신기술, ICT, 중소기업 경쟁력, 저탄소 경제 분야에 우선순위를 두고 지원 |
| EIB 기금: 유럽전략투자펀드(European Fund for Strategic Investment) |
·EIB 기금의 경우, 유럽전략투자펀드(EFSI)를 통해 CEF 프로젝트 지원 ·유럽전략투자펀드: 유럽위원회가 2014년 11월 발표한 경기부양 프로젝트로, EU 및 EIB 자체 예산 및 민간자금을 조성해 운송, 에너지, 통신 인프라 구축에 투자, 2015~2020년간 진행되며 유럽위원회가 아닌 EIB에서 직접 진행, 진행규모는 총 5,000억 유로 |
1980년대 후반부터 결속정책은 EU 전체의 경제적, 사회적, 영토적 불균형에 대처하는 주요 수단이었다. 비록 지금은 중동부 유럽과, 남유럽 국가와 저발전 지역에 집중되어 있지만, EU의 결속정책은 영국의 경제 및 사회정책 전반에 영향을 미쳤다. EU의 결속정책은 다년 프로그램을 통해 안정성을 제공함으로써 회원국 경제 거버넌스에 영향을 미치고, 중앙정부와 하위국가 수준의 정부와 시민사회 대표들 간의 파트너십 접근법을 통해 전략적이고 통합된 정책을 추진한다.
영국 결속정책의 목표
EU 결속정책 하에서 영국은 2014~20년 동안 잉글랜드, 북아일랜드, 스코틀랜드, 웨일스 및 지브롤터에서 별도로 관리되는 6개의 ERDF 프로그램과 6개의 ESF 프로그램을 통해 100억 파운드 이상의 예산을 배정받았다. 그들의 목표는 영국 정부와 유럽위원회간 '파트너십 협정'에 의해 결정되었다. 기금 관리의 거의 모든 것은 복잡한 EU 규제 프레임워크의 적용을 받았다. 이 프로그램들은 혁신, 중소기업 경쟁력, 저탄소, 광대역망, 도시개발, 사회적 포용, 기술 및 고용을 위한 영국의 정책을 재정적으로 공동 지원한다(HMG, 2014b). 상당수의 영국 지방 정부의 개발 및 자발적 부문은 EU 투자 프로젝트의 자금 지원에 의존했다(Miller, 2016).
영국 정부와 위임통치기구(DAs: Devolved Administrations)는 ESF 목표와 공간 중심의 지역정책에 문제가 있음을 인식하고 정책의 결합으로 인해 발생할 문제점을 인식하고 있었다. 반면, 웨일스(Welsh) 정부는 EU 결속정책의 사회 지향적인 특정 EU 이니셔티브가 EU 개입으로 잘못 인식되었으며 지역개발에 적합한 방식으로 보고 있다. 문제는 영국의 국내 지역개발정책은 주로 생산성, 혁신 및 기업가정신이라는 경제적 목표에만 초점을 맞춘다는 것이다. 단, 스코틀랜드에서만 지역정책이 경제발전과 사회적 고려를 통합하는 것으로 인식하고 있다(Scottish Government, 2016).
이는 브렉시트 이후의 영국의 결속정책의 방향을 결정하는 매우 중요한 이슈이다. 브렉시트는 영국의 경제적 기회나 위협에 대한 인식과 경험과도 관련이 있다(Dorling et al., 2016). 임금, 기술, 고용 기회, 부의 수준이 낮은 나라의 지역에서는 EU 탈퇴에 투표할 가능성이 높다는 주장이 제기된 적이 있지만, 이것이 증명된 적은 없었다(Bell and Machin, 2016; Darvas, 2016; Clarke et al., 2017).
지역개발 정책이 완전한 국가 통제로 되돌아가려면 향후 자금 지원뿐만 아니라 정책 대상에 대한 변경도 필요할 것이다(Bachtler and Begg, 2016). 영국의 지역개발은 유럽 2020 전략, 사회포용 이니셔티브, EU경쟁정책, EU환경정책 등 ESIF를 통해 적용되는 광범위한 EU 정책 프레임워크에도 영향을 받았다. EU 규제 의무에서 벗어나 국내 목적을 위해 EU 예산 기여금을 재할당할 수 있는 범위와 함께, 영국 정부, 위임통치기구 및 기타 이해관계자들은 또한 브렉시트 이후의 목표와 사회정책 우선순위, 새로운 영국 산업전략, 경제사회발전의 거버넌스에 어떻게 부합하는지 재고해야 할 것이다. 그리고 사회적 발전, 경제적, 사회적 결속 목표를 한꺼번에 해결하기 위해 지역정책을 활용하는 것에는 한계가 있을 것이므로 장소 기반의 정책 접근법을 계속 적용할 것인지 여부를 빠른 기간 내에 결정해야만 할 것이다.
지난 30년 동안 EU의 지역정책은 EU 모든 지역에서 특히 신생기업의 창업지원, 중소기업육성, 혁신지원을 통해 자원의 효율적인 이용을 지원하는 매우 중요한 역할을 해왔다. 그러나 회원국마다 EU의 지역정책 목적과는 다르게 기금을 사용하는 경우가 많았다. 지역 개발을 위한 영국의 국내정책은 역사적으로 EU 구조기금으로 특징지워진 경제사회적 결속 사이에 공통점을 찾기 어렵다. 영국의 지역정책은 성장과 경쟁력을 촉진하거나 실업률을 줄이는 측면에서 경제적 효율성에만 집중했다. 다른 유럽 국가들과 달리 사회정의 구현에 대한 약속이 없다. 영국에서 지역정책의 목적은 주로 국가의 경제 효율성 향상을 목적으로 하는 지역 및 지역 경제개발이었다. 지역정책이 사회적 차원을 가지고 있다면 이는 구조적인 변화, 특히 실업의 부정적인 결과를 완화시키는 것과 관련이 있었다.
이러한 영국의 지역정책 목표는 경제적 효율성의 목적이 사회적 형평에 대한 헌신을 수반하는 많은 유럽 대륙 국가의 지역정책의 기본 철학과 대비된다(Davies et al., 2015). 독일의 경우, 기본법은 동등한 생활 조건의 헌법적 목표를 포함하고 있다(gleichwertige Lebensverha¨ltnisse) (Bundestag, 2010). 프랑스의 지역정책도 지역 경제 경쟁력과 사회적 결속을 결합한 지역 당국 간 평등을 촉진해야 한다는 헌법상의 의무에 의해 뒷받침되고 있다(MEF, 2015). 이탈리아 헌법에도 유사한 조항이 있으며, 핀란드, 노르웨이, 폴란드, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 스위스 등 다양한 국가의 정책 조치는 '균형발전'과 '결속'을 위한 정책목표에 바탕을 두고 있다(Bachtler, 2017). 이는 유럽연합 기능조약 제174조부터 제178조까지에 명시된 EU 결속정책의 목표에도 반영된다. 1957년 창설된 ESF는 영국의 가입에 이어 1975년에 ERDF가 설립됨으로써 보완되었다. 이들 기금은 1988년부터 '구조기금'으로 당시 유럽농업지도보증기금(EAGGF, Guidance Section)과 함께 모아져(1994년부터 수산업지도금융기구 FIFG가 완성) 지출의 증가분을 배정받아 현재 EU 예산의 약 3분의 1 이상을 차지하고 있다. 경제적, 사회적, 영토적 결속이라는 EU 목표를 가진 지역정책은 '인간중심 발전'에 비해 경제 및 사회발전에 대한 ‘장소 기반’ 접근방식의 실효성을 놓고 아직도 논쟁 중에 있다(Barca, 2009; Bachtler et al., 2010; Seravali, 2015).
한편, EU는 이민과 개발이 사회적, 환경적 영향과는 별개로 지역불균형을 줄일 수 있을지에 대해 의문을 지속해서 제기하였다(Scott, 2009; Garretsen and Martin, 2010; Hart, 2010). 제도주의 이론은 성장과 고르지 못한 사회경제적 발전의 밑바탕이 되는 공간적 개념의 경제 및 제도적 요인을 설명하면서 '장소'의 중요성을 강조해왔다(Williamson, 2009; Farole et al., 2009; OECD, 2009a, 2009b; Rodriges-Pose, 2010). 이러한 사고방식은 경제적, 사회적, 정책적 개입 모두를 장소에 맞추어야 한다고 주장한 바르카(Barca) 보고서의 EU 결속정책의 논거에 적용되었다(Barca, 2009). 이 접근방식이 중요한 것은 수직적 조정(정부 수준 간)과 관련 경제 및 지역 간 수평적 협력을 포함하는 통합 개발 전략의 일환으로 투자 우선순위(인프라, 사회포용, 인적자본, 혁신, 연구개발 등)의 '최적 혼합'을 결정할 수 있는 지배구조라는 점이다. 그러나 사회정책 분야에서는 EU 고용 및 사회정책 목표가 '수평적' 또는 '장소 기반' 정책을 통해 더 잘 달성되는지에 대한 의문은 주기적으로 제기되고 있다(Bachtler 외, 2016).
2. 영국의 EU 구조기금 활용
영국은 유럽공동체(EC: European Community)에 가입한 이후 구조기금의 주요 수혜국이었다〈그림 1〉. 1975년부터 2020년까지 영국에는 약 660억 파운드가 할당되었다. 공공 부문과 민간 부문의 프로그램 공동 자금조달로, EU가 지원하는 지역 경제 및 사회 발전을 위한 자금조달은 1,000억 파운드가 넘는다. 특히 1970년대와 1980년대에 영국은 산업 경쟁력 관련 실업률의 규모를 고려할 때 EU 자금 지원의 가장 큰 수혜자 중 한 국가였다. 1988년까지 영국은 ERDF 예산의 20~25%를 받았으며 주로 산업지역과 일부 농촌지역의 인프라 프로젝트를 지원했다. 특히 부문별 구조조정을 관리하기 위해 고용 및 훈련 프로그램에 대한 ESF 예산의 3분의 1까지 지원받았다.
1990년대와 2000년대 초까지 영국은 ERDF와 ESF의 실질적인 수혜국이었다. 그러나 중동유럽 EU 확대 이후 점차 수령액이 줄어들었다. 2007년부터 구조기금은 영국의 모든 지역이 아니라 ‘저개발(less-developed)’ 지역에만 지원될 수밖에 없었다. 문제는 공간중심의 지원은 저개발지역이 발전지역으로 나아가지 못하고 고착화 된다는데 있다. 2014~20년 동안 영국에 대한 구조기금의 배분은 103억 파운드인데, 그중 43억 파운드는 지역의 사회정책을 위한 것이다. 1인당 지원금 수준이 가장 높은 곳은 웨일스(Wales)로 1인당 690파운드, 북아일랜드(Northern Ireland)는 300파운드, 노스이스트 잉글랜드(North East England), 사우스 웨스트 잉글랜드(South West England) 각각 250파운드 등이다. 지원 및 투자 조건 측면에서 가장 유연한 프로그램이 있는 West Wales & The Valleys and Cornwall & the Isles of Scilly 등 '저개발 지역은 EU의 자금지원이 특히 중요하다. 그 밖의 중요한 수혜 지역은 〈그림 2〉의 잉글랜드 남서부, 북서부, 중부, 스코틀랜드이다.
브렉시트 이전 영국 구조투자기금(ESIF: European Structural and Investment Funds)에 대한 EU의 자금 지원 수준은 영국 GDP의 0.1%에 불과하기 때문에 하찮은 것으로 간주할 수 있지만 중요한 성과와 진정한 가치를 가지고 있다. 비교적 적은 지원 규모와 프로젝트 수준임에는 EU로부터의 지원은 정치적 의미가 상당히 크다. 첫째, 지방정부의 취약계층을 지원하는 데 관여하는 정치인이나 NGO들에는 공공정책 공약이라는 사실만으로도 큰 의미를 갖는다. 둘째, EU 지역정책과 연계해서 국내 지역정책의 방향을 결정한다는 면에서 중요한 의미가 있다. 브렉시트가 결속정책에 미치는 영향에 관한 연구들은 ESIF 공동자금조달 요건이 없는 상황에서 오히려 국가와 지방정부의 경제개발에 대한 투자가 감소할 것이라는 주장을 일관되게 해왔다(Polverari and Bachtler, 2014년). ESF가 지원하는 많은 목표에 대한 대안이 없다는 점을 고려하면, 영국의 사회정책에 미치는 영향 또한 적지 않을 것으로 예상된다.
영국에서 ERDF의 기여도에 대한 가장 최근의 평가는 2007~2013년 동안 EU가 지원한 정책으로 152,000개 이상의 일자리 창출로 이어졌으며, 그중 29,000개 이상의 중소기업과 3,800개의 연구부문에서 일자리를 창출했다. EU 자금지원을 통해 지원되는 추가 투자는 정책이 없을 때 (영국이 결속정책에 대한 자금 기여 후) 2015년 영국의 GDP를 0.1% 증가시켰으며 2023년까지 GDP는 0.2%의 증가가 예상되었다(Applica et al., 2016). 그러나 일자리의 질이라는 측면에서는 기대에 미치지 못했다. 또한 첨단산업에 종사할 수 있는 노동자들은 런던을 비롯한 발전지역으로 이동했다.
ESF의 평가에는 영향의 일부 증거도 포함되어 있다. 영국의 많은 사람이 EU가 후원하는 고용 및 훈련계획에 참여했으며(Metis et al., 2016), 잉글랜드(Ainsworth, Marlow, 2011; Kearney and Lloyd, 2016)와 스코틀랜드(Ainsworth, Marlow, 2011)에서는 고용에 긍정적인 결과가 있었다(Hall Aitken, 2012). 2014~2020년 동안 영국은 EU가 지원하는 프로그램들을 통해 206,000개 이상의 기업을 지원하고 거의 81,000개의 일자리를 창출할 것으로 예상되었다. 기술개발, 사회포용, 고용가능성, 청년훈련 및 취업을 위해 ESF가 지원하는 중재 중 하나에 따라 2백만 명 이상의 사람들이 도움을 받을 것으로 예상되었다. 그러나 ESF는 영국 전체의 고용률과 기술 수준의 지역적 격차를 줄이지는 못한 것으로 평가된다. 영국은 EU 총수입의 12%를 초과하여 EU 재정에 기여하였음에도 국내 지역간 격차가 좁혀지지 않았다(Bachtler, Mendez and Wishlade, 2017).
3. 브렉시트 이후 영국 결속정책
브렉시트의 장기적 영향에 대해서는 다양한 예상이 가능하다. 그러나 브렉시트가 긍정적이든 부정적이든 영국경제에 미치는 영향은 분명히 있을 것이다. 첫째, 거시경제 수준에서 대부분의 연구는 장기 성장이 EU에 남아있을 때보다 더 느릴 것으로 예상한다. 둘째, 결과는 채택한 규제의 범위와 함께 미래 무역과 투자 간의 복잡한 상호작용에 따라 달라질 것이다(Begg and Mushövel, 2016). 셋째, 브렉시트는 영국과 EU 27개국 간의 미래관계 협상 결과 세부 사항에 따라 미치는 영향력이 달라질 것이다. 넷째, 미래의 이주 패턴, 일자리를 채우기 위해 EU 이주자에 대한 의존, 수입에서 국내 공급 업체로의 수요 전환 효과, 수출 시장의 손실 및 다양한 계층에 직면한 인센티브의 변화를 포함하여 광범위한 결정요인이 영향을 미칠 것이다(Baldwin, 2016). 다섯째, EU 보조금이나 시장 접근권 상실로 인한 농업 또는 금융 서비스에 대한 부정적 영향, EU의 규제가 사라질 경우 어업에 유리한 영향과 같은 일부 부문별 긍정적 효과도 예상할 수 있다.
외국인 직접투자(FDI)는 일부 지역 경제에서 중요한 투자 및 일자리 창출원이었다. 브렉시트 이전 영국에 대한 FDI는 향후 10년 동안 22% 감소 할 것으로 예상된다(Dhingra et al., 2016). 지난 10년 동안 스코틀랜드, 잉글랜드 북서부, 웨스트 미들랜드, 웨일스 및 북아일랜드는 영국에서 가장 많은 FDI가 이루어졌다. 따라서 이들 지역이 FDI 둔화에 가장 취약한 지역이라고 할 수 있다. 노스요크셔(North Yorkshire)와 도셋(Dorset)과 같은 시골 카운티와 웨스트요크셔(West Yorkshire)와 랭커셔(Lancashire)와 같은 도시 카운티는 EU와 더 밀접하게 통합되어 있다(Springford et al., 2016). 이들 지역은 제조업, 농업, 광산 및 채굴업 등으로 공공사업 분야에 대한 의존도가 높은 지역으로 EU 시장으로 치우쳐 있으며 영국 정부가 단일시장 및 관세동맹에 더 이상 속하지 않을 경우 단기적 차원에서 교역의 혼란에 더 취약하다. 국내 지역정책 관점에서 보면 오히려 결과에 대한 불확실성으로 인해 재정 및 자원이 과도하게 늘어날 위험이 있다.
영국의 입장에서 EU결속정책 프로그램에 의해 할당된 자금은 상대적으로 크지 않지만, 영국 일부 지역의 지방 당국 및 기타 조직에는 중요한 수입원이었다. 그간 이들 지역은 EU와의 종속 관계가 성립되었기 때문에 그것 없이는 일부 경제개발이나 사회 프로젝트가 예전과 같은 규모로 진행될 수 없을 것이다. 장기적으로 브렉시트는 공간 중심의 지역정책의 재조정을 가져올 것이다. 영국의 결속정책은 경쟁력 확보 위주에 초점을 맞춘 정책으로 EU의 다른 지역보다 덜 안정적이고 정치인들의 이해관계에 얽힌 이용 대상이 되어 장기 전략이 부족했다.
Ⅲ. 브렉시트 이후 영국 무역패턴의 변화
EU에서 탈퇴한 영국의 경제는 침체국면에 처할 것이라는 예상이 지배적이다. OECD는 코로나19의 영향으로 2020년 실질 GDP가 –10.1의 감소폭을 보일 것으로 전망했다. 그러나 2021년 영국의 GDP 성장률은 7.6%로 급반등할 것으로 예상했다. 19개 회원국인 유로존은 2020년 1분기 국내총생산(GDP)이 전 분기 대비 3.6% 하락하였다. EU 27개 회원국 전체의 GDP는 전 분기 대비 -3.2% 떨어졌다.
영국의 유럽 내 경제적 영향력이 위축될 전망이다. 영국은 글로벌 금융허브로서의 역할을 수행하면서 경제적 영향력이 높은 국가이며, EU 내 상대적으로 높은 분담금을 내면서 독일, 프랑스와 함께 정치적 공조 체제를 강하게 유지해왔다.
영국의 수출지역 중 EU가 47%를 차지하고 있어 영국의 EU에 대한 경제적 의존도가 상당히 높은 수준이었다. 그러나 브렉시트 이행으로 관세부담이 가중되고, 영국의 EU 수출이 관세로 인해 감소하게 되면서 유럽내 경제적 영향력은 줄어들 전망이다. EU로 수출하는 상품 중 35%에 4% 이상의 관세가 부과될 것이기 때문이다.
수출 대상국을 기준으로 보아도 영국의 상위 7대 수출 대상국 중에는 미국이 유일하고 그 외에는 모두 유럽 국가들이다. 수입의 경우 중국과 미국이 각각 상위 2위, 4위를 기록하고 있지만, 여전히 유럽 국가들로부터의 수입에 의존하는 경향이 있다. 소비재 수출입도 포함되지만, 자본재와 중간재 교역을 고려할 때 유럽과의 공급사슬 구조가 영국경제에 상당히 주요한 역할을 차지하고 있다. 따라서 영국은 브렉시트 이후 공급사슬 구조가 약화하고, 유럽 국가들은 공급선을 영국 외 기타 국가로 전환하게 되면서 유럽 내 경제적 영향력이 위축될 것으로 전망된다. 특히 EU 내 헤지펀드 자산의 85%, 외환거래의 78% 등이 영국에서 거래되고 있을 정도로 영국의 금융서비스 산업은 EU 내 많은 비중을 차지했었다. 금융서비스의 경우 모국감독원칙(Home country principle)에 따라 자회사를 설립할 수 있다. 영국이 EU를 탈퇴하면서 영국에 모기업을 둔 금융회사의 대EU 금융서비스 공급에는 타격이 있을 것이다. 영국 내 금융시장은 전 세계 유로화 거래의 45%를 담당했으며, 1/4이 USD/EUR 관련 거래, 1/3은 유로화 관련 거래로 EU 탈퇴는 외환거래의 타격을 받지 않을 수 없다.
지속적인 대EU 무역적자
영국은 에너지 순 수출국에서 순 수입국으로 이동했다. 영국의 무역 패턴은 북해 석유 생산의 악화에 영향을 받아 영국이 석유 및 석유 제품의 순 수출국에서 순 수입국으로 전환되었다. 1980년부터 대부분의 기간을 에너지 순 수출국으로 보냈던 영국은 2004년 순 수입국으로 전환했다. 그 이후로 에너지 의존도가 증가했으며 현재 수입은 1차 에너지 공급의 약 1/3을 차지한다. 이로 인해 2017년 에너지 무역 적자는 180억 파운드이고, GDP의 약 0.7%가 석유 및 가스 수입으로 구성되었다. 현재 영국에서는 에너지 정책과 관련하여 브렉시트에도 불구하고 EU와의 공조의 필요성을 비롯한 녹색 의제, 국가 안보 문제, 무역 및 산업정책 등 공조에 관한 논의가 진행 중이다.
영국은 2004년까지 에너지 순 수출국이었음에도 불구하고 1985년부터 매년 적자를 기록하는 지속적인 경상수지 적자 국가였다. 상품과 서비스의 무역 수지는 지난 62년 중 단 18년 동안만 흑자였다. 이는 1985년 이전이었고 1995년부터 1997년까지 3년간 무역 흑자를 기록했다.
매우 큰 제조업 적자는 서비스업 흑자로 인해 다소 상쇄되었다. 그러나 일관된 적자의 근본 원인은 상품 거래와 서비스 거래 간의 성과 차이였다. 1980년대 초부터 영국의 상품무역은 지속해서 적자를 기록해 왔으며 서비스 부문은 상품 적자를 충당할 만큼 크지는 않지만, 지속적이고 증가하는 흑자를 기록해왔다. 이러한 불균형은 전 세계를 놓고 볼 때도 가장 큰 것이었다. 예를 들어, 2017년과 2019년 영국의 상품 무역 적자는 평균 GDP의 6.5%를 초과했으며 서비스 흑자는 GDP의 5%를 초과했다. GDP 대비 서비스 수출은 1980년대 후반 약 5%에서 2018년 GDP의 14%로 증가하여 상품 수출과 거의 같은 규모이다.
EU와의 무역 수지와 세계 나머지 국가들과의 무역수지에서 뚜렷한 차이가 있다. 영국의 EU를 제외한 나머지 세계와의 무역은 주기적인 방식으로 흑자와 적자 사이를 정기적으로 오가며 현재 위치는 적정한 수준의 흑자를 기록하고 있다. 이와는 대조적으로 영국은 EU와 일관되고 매우 큰 적자를 겪고 있다. 예를 들어 2018년 영국은 EU에 940억 파운드(GDP의 4.5 %)의 상품적자를 기록했다. 이는 서비스 흑자 280파운드로 완만하게 감소하여 EU와의 전반적인 무역 적자는 660억 파운드였다. 대조적으로 영국은 나머지 세계와 290억 파운드의 무역 흑자를 기록했다. 적자는 총 370억 파운드 정도였다.
2008년 유로 지역 GDP는 14.1조 달러였다. 유로 지역의 경상 수지 적자는 2,500억 달러로 최종 내수 수요는 약 14.3조 달러였다. 10년 후 유로 지역의 최종 내수는 8% 또는 1조 달러 이상 감소했다. GDP는 증가하지 않았고 수출은 크게 변동이 없었다. 유로 지역의 저성장은 영국의 수출 성장의 범위를 제한했다.
2. 영국 자체적 대외 무역관계 정립
앞으로 영국의 통상정책은 글로벌 기회를 활용하는 것을 목표로 할 것이다. EU를 탈퇴한 영국이 거의 반세기 만에 처음으로 자국 무역정책을 통제하면서 그동안 함께 참여하지 못했던 90%의 세계 경제와 무역 관계를 발전시키기 위해 나선 것도 이런 배경과 일치한다. 동시에 영국은 현재 지배적인 무역 파트너인 EU와 교역할 조건을 협상해야 한다. 영국은 1973년 이후 처음으로 자체적으로 대외무역 관계를 정립시키려 하고 있다. 거의 50년 동안 영국의 무역정책은 EU에 의해 주도되었다. 영국의 무역패턴은 다음과 같은 세 가지 현상에 의해 영향받았다. 첫째는 내부 시장의 발전과 EU 외부무역에 대해 상대적으로 보호주의적 입장을 가진 EU 회원국이다. 둘째는 일반적으로 아시아, 특히 중국이 세계 최대의 제조업 국가로 부상한 것이다, 셋째는 영국을 순 에너지 수출국에서 순 수입국으로 전환시킨 북해 석유 생산량의 감소이다.
EU와 영국의 무역정책 목표가 반드시 일치하지는 않았다. 1973년부터 영국의 무역정책은 EU에 의해 만들어졌다. 따라서 영국의 국익은 EU를 구성하는 국가 집단의 국익에 종속되었다. 이는 영국 경제가 속한 EU 블록과 비교하여 영국 경제구조를 고려할 때 중요한 결과를 가져왔다. 예를 들어 집단으로서 EU는 식품의 순 수출국이고 영국은 순 수입국이다. 영국은 소비하는 식량의 약 50%를 생산하지만, EU의 공동농업정책은 초과 생산을 제한하기 위해 식량 생산을 줄이는 것을 목표로 하고 있다.
이 사실만으로도 무역 협상에서 국내 생산자에 대한 농업 보호의 중요성이 프랑스와 영국의 입장이 전적으로 다르다는 것을 알 수 있다. 영국의 관심은 유럽산 식품이든 아니든 상관없이 가능한 한 최적의 가격으로 해외에서 식품을 구입할 수 있는 것이다. 반면, 많은 EU 회원국들은 유럽 소비자를 희생시키면서 더 효율적이고 저렴한 글로벌 생산자로부터 국내 생산자를 보호하는 데 국가적 관심을 보인다.
영국의 가장 큰 수출품은 서비스 부문에 있으며 이는 EU의 주요 회원국들과 차별화할 수 있는 요소이다. 영국의 국익이 EU의 집단적 이해와 다른 경우 영국의 EU 탈퇴는 더욱 맞춤화된 기회를 제공하여 잠재적으로 더 유리한 무역 체제를 제공해야 한다. 무역 우선순위의 차이와는 별개로 유로존은 간접적인 영향을 통해 영국의 무역 패턴에 많은 영향을 미쳤다. 경제 수준이 다양한 유럽 국가들이 공동통화를 공유한 결과 영국의 무역 파트너 간의 환율 불일치가 증가했다. 단일유럽통화는 영국의 무역 패턴을 왜곡하고 성장을 방해했다.
남유럽 국가들은 일반적으로보다 역동적인 북유럽 국가들과 환율을 공유한 결과 구조적으로 높은 수준의 실업과 성장이 정체되었다. 이탈리아, 스페인, 그리스 및 포르투갈의 경제 성장 이루어지지 않은 관계로 수입 수요가 감소했다. 반대로 북유럽 국가, 특히 독일은 저평가된 환율의 혜택을 받았다. 그들은 일반적으로 수출 성공으로 인해 높은 수준의 고용과 소득의 증가를 가져왔다. 이러한 소득 증가는 동일한 수량의 수입 수요로 전환되지 않았고 경상 수지 흑자는 엄청난 비율로 팽창했다.
3. 브렉시트 이후 새로운 무역 기회
금융위기 이후 세계 수입 증가의 50%가 아시아에서 발생했다. 유로존은 영국의 수출에 있어 긍정적 외부 경제 환경을 제공하지 못했다. 2008년(세계금융위기 이전 정점)과 2018년 사이에 글로벌 수입은 5조2,500억 달러 증가했지만, 유로존 국가의 수입은 전 세계 총액의 9%에 불과한 4,600억 달러 증가했으며, EU(영국 제외)가 차지하는 비중은 약 11% 정도였다. 즉 영국 수출시장 성장의 90% 정도가 EU 외부에서 발생한 것이다.
영국의 무역 환경을 형성하는 두 번째 주요 글로벌 트렌드는 일반적으로 아시아와 특히 중국의 경제 상승이다. 중국의 WTO 가입 이전인 1999년에 중국은 영국 수출의 0.8%, 영국 수입의 1.6%를 차지했다. 글로벌 무역 강국으로서 중국은 현재 영국 수입의 약 7%, 수출의 3.5%를 차지한다. 전체적으로 아시아는 영국 무역의 약 20%를 차지하고 있다. 영국과 중국의 미래 경제 관계는 본질적으로 안보 및 지정학적 문제와 관련되어 있지만, 중국을 제외한 아시아 지역은 여전히 엄청난 무역 기회를 제공한다. 2010년에서 2018년까지 유로존의 글로벌 수입 성장에서 9%의 점유율을 차지하는 것과는 대조적으로 동아시아는 전체 성장의 50%를 차지했으며 중국과 나머지 국가 간에는 약 50:50으로 볼 수 있다. 또한 남아시아와 아랍 세계가 약 11%를 차지한다.
영국에게 있어서 EU 회원국의 유산이 경제적으로 휴면 중인 유럽에 대한 과도한 의존이라면, 그 결과 경제 규모 대비 미국과의 무역이 적었다는 것이다. 미국 경제는 EU 27개국보다 25% 더 크지만, 영국과 미국의 무역은 EU와의 무역 수준의 절반도 되지 않는다. 그럼에도 영국 정부의 자체 추정에 따르면 미국과 영국 간의 FTA를 통한 무역 강화가 영국의 경제성장에 약간의 긍정적인 영향을 줄 것으로 보이기는 하지만 그 영향은 제한적일 것으로 본다.
앞으로 수십 년 동안 세계 경제에서 가장 빠르게 성장하는 지역은 실제로 미국이나 EU가 아닌 개발도상국일 가능성이 크다. 중국은 노동연령 인구가 향후 30년 동안 최대 40%까지 감소할 것으로 예상되는 거대한 인구통계학적 도전에 직면해 있다. 중국의 폐쇄된 정치경제 시스템과 함께 외국 기업 및 수입에 대한 차별적 대우는 무역 규모에 비해 점점 매력이 떨어지고 있으며 과거와 비교해 제한된 성장이 예상된다. 반면, 중국을 제외한 아시아는 앞으로 엄청난 잠재력을 가지고 있다.
환태평양 파트너쉽에 관한 포괄적 및 점진적 협정(CPTPP)은 영국이 더 큰 무역 연계를 촉진하는 데 유용한 프레임 워크가 될 것이다. 실제 아시아 기회가 중국 밖에 있는 경우 영국이 중국을 제외한 아시아와의 현재 무역 관계를 강화할 수 있는 가장 빠르고 효율적인 방법은 일본 등의 국가로부터 지지를 받는 영국이 CPTPP에 가입하는 것이다.
영국에게 있어 아프리카는 향후 15년 동안 노동 연령 인구가 엄청나게 증가하여 성장을 위한 최고의 글로벌 기회를 제공할 것이다. 세계 인구의 17%가 아프리카에 살고 있고, 20세 미만 세계 인구의 26%가 아프리카에 살고 있다. 아프리카의 노동 연령 인구는 4억5천만 명 또는 2035년까지 70% 증가할 것으로 예상된다. 가장 부유한 아프리카 국가는 이미 가장 빈곤한 EU 국가 (불가리아 <USD 10,000달러 vs Equatorial Guinea> USD 10,000달러)에 가깝거나 초과하는 1인당 GDP를 기록하고 있다. 아프리카의 소비력이 높아짐에 따라 영국의 서비스 및 제조업 수출 기회도 늘어날 것이다. 또한 영국의 농산물과 에너지 수입에 비례해서 영국산 공산품 판매가 증가할 것이다.
국가 이익을 위한 맞춤형 무역정책은 놀라운 상승 가능성과 보다 균형 잡힌 결과를 가져올 수 있다. 국가는 스스로 생산할 수 없거나 생산하는 것이 비효율적인 재화와 서비스의 제공을 위해 가능한 한 많은 경쟁을 유발함으로써 국민들에게 최적의 재화와 서비스가 돌아가도록 노력한다. 마찬가지로 한 국가가 생산하는 재화와 서비스에 대한 시장 잠재력을 극대화하는 것이 국익이다. 거의 50년 동안 이것이 영국에서는 일어나지 않았다.
4. 영국과 EU 국가간 무역 흐름의 변화 시작
경제 규모와 비교해 영국에 재화와 서비스를 가장 많이 수출하는 EU 국가는 아일랜드가 1위이고 키프로스, 네덜란드, 벨기에가 그 뒤를 잇는다. 독일은 수출 규모가 크기 때문에 브렉시트로 인한 영국 수출량이 준다 해도 큰 영향을 받지 않을 가능성이 크다. 아직 향후 EU와의 무역관계가 명확하지 않은 가운데 영국과 나머지 EU 국가 간 무역 흐름은 이미 변화가 시작되고 있다.
파운드화 약세와 GDP 성장 둔화가 관련 있기 때문에 EU의 대영국 수출에 대한 부정적인 영향은 이미 가시화되고 있다. 한편 파운드화 약세가 가져오는 경쟁력 강화는 EU에 대한 영국의 수출 증가를 2012년 초 이후 가장 높은 수준으로 끌어올렸으며 유럽 시장의 강력한 수요에 의해 더욱 뒷받침되고 있다. 앞으로 이런 추세가 이처럼 강하게 이어질 것 같지는 않지만 협상이 진전되지 않으면 파운드화에 대한 하방 압력이 다시 나타나 영국에 대한 수출 기회가 계속 줄어들고 영국 수출이 활성화될 수 있다.
영국과 EU 27(영국을 제외한 EU)개국 간의 무역 관계는 매우 중요하다. 영국 제품의 대EU 수출은 영국 총수출의 48%를 차지하고 역내 무역을 제외한 EU 수출의 16%는 영국이다. 만약 미래관계 협상이 결렬된다면 대량의 거래로 인해 관세나 국경에서 더 긴 대기 시간 등 무역 장벽이 무역에 부정적인 영향을 미칠 것이 분명하다.
영국에 대한 수출의존도 측면에서 아일랜드, 네덜란드, 벨기에가 가장 취약한 경제국으로 나타났다. 독일은 양적으로는 프랑스 다음으로 영국에 상품 수출을 많이 하는 것으로 나타났다. 부문을 살펴보면 운송장비 부문이 유럽에서 가장 취약한 산업으로 영국으로의 수출이 총 운송장비 부문의 11.3%를 차지하고 있다. 식품과 섬유가 다음으로 민감한 분야다.
주요 부문별 대영국 수출에서 프랑스와 독일의 취약성은 〈그림 4〉에서 뚜렷하게 나타난다. 독일이 영국에 수출하는 운송장비가 전체의 47%로 가장 크지만 부가가치 측면에서는 10%에 불과하다. 반면, 수치에 나타나지 않는 벨기에의 운송 부문 부가가치는 28%를 차지한다. 따라서 벨기에는 영국으로의 운송장비 수출 증감에 매우 민감하다. EU 27개국의 절반 이상이 운송부문 대영국 수출에서 부가가치의 10% 이상 이익을 창출하고 있다.
대영국 수출에 있어 가장 민감한 국가는 부문 전체에 걸쳐 영국과 밀접하여 연결되어 있는 아일랜드이다. 아일랜드는 영국과 모든 부문에 연결되어 있어 브렉시트의 영향을 가장 많이 받는 국가라 할 수 있다. 아일랜드의 영국 수출은 제조업에서 부가가치의 44.2%, 식품 부문에서 부가가치의 40.3%를 차지한다.
영국은 완전히 떠나는 12월 30일까지는 EU의 회원국으로 남아 있고 영국과 EU 사이의 관세는 아직 적용되지 않고 있다. 무역관계가 실제로 변하고 공급망 조정이 필요하기 때문에 무역에 대한 실질적인 영향은 중장기적으로 나타날 가능성이 높다. 그러나 이미 환율 변동에 따라 양국 교역 흐름에서 관찰할 수 있는 몇 가지 주목할 만한 추세가 있다.
국제통화기금(IMF) 총계 수치는 2017년 초부터 영국에서 EU 27개국으로의 수출이 크게 가속화되고 있음을 보여준다. 2018년 2월까지 12개월 동안(가장 최근의 작성 시점 수치) 영국의 EU 수출은 전년 동기 대비 6.8% 증가해 2012년 2월 이후 가장 높은 증가율을 보였다. 동시에, 2016년 말부터 EU의 대영국 수출은 감소하였다.
2017년 초 이후 〈그림 5〉와 같은 추세는 글로벌 금융위기 이후의 예상을 뒤집은 것이다. 2011년부터 2015년까지 영국에 대한 EU 수출은 그 반대보다 빠른 속도로 증가했다. EU 대영국 수출은 연평균 6.4%로 영국의 대EU 수출증가 1.2%와 비교해서 크게 성장했다. 그러나 국민투표가 임박한 2015년 5월 영국 선거에서 데이비드 캐머론(David William Donald Cameron)의 보수당이 승리하자 흐름이 획기적으로 바뀌기 시작했다.
이러한 무역 추세는 〈그림 5〉의 환율변동과 일치한다. 2015년 중반 이후 영국 통화는 유로화 대비 가치가 하락했으며, 2016년 국민투표 이전인 2016년 6월보다 12% 이상 가치가 하락했다. 이는 2017년까지 영국 제품이 유럽 시장에서 더 경쟁력을 갖게 되었지만 유럽 제품은 상대적으로 영국 시장에서 더 비싸졌고 영국 시장에서 경쟁력을 잃었다는 것을 의미한다. 2017년까지 영국 소비자 구매력이 약화하였고, 수입 수요도 감소했다는 것이다. 동시에 EU의 수요는 일시적 경제 성장에 힘입어 증가했다.
EU 회원국의 경우 다른 EU 회원국으로의 수출이 영국으로의 수출보다 훨씬 증가하고 있다. 아일랜드를 제외하고는 독일, 프랑스, 스페인 등은 대체로 영국으로의 수출이 감소하고 있다.
Ⅳ. 브렉시트와 영국의 무역 현실
하드 브렉시트는 영국이 EU 관세동맹을 탈퇴하고 모든 영국-EU 상품 무역에 대해 양국 관세가 WTO ‘최혜국 대우(MFN: Most Favored Nation)’ 수준으로 되돌아가는 것이다. 이것은 영국이 피하고 싶어 하는 최악의 시나리오가 될 것이다. 영국과 EU 사이에 새로운 국경이 세워지면 한때 유럽 시장과 자유롭게 거래했던 기업들은 국경을 넘을 때마다 자신들의 상품이 새로운 비용에 노출되는 것을 보게 된다. 이러한 비용은 관세 장벽과 비관세 장벽의 형태를 취하게 될 것이다.
영국 기업들은 국내 판매를 늘리거나 새로운 제3국 시장에 수출함으로써 이러한 추가 비용을 상쇄할 수 있는 조치를 취하기를 기대한다. 그러나 만약 EU에 대한 수출이 2016년과 같은 수준으로 지속된다면, 추가 비용은 자동차, 기술, 의료, 소비재 등 4대 제조업 분야에서 연간 총 38억 파운드에 이를 것이다. 이들 4개 제조업 부문은 영국 제조업 GDP의 42%, 대EU 제조업 수출의 45%를 차지한다. 잠재적인 비용 때문에 4대 제조업 분야에서의 EU 수출은 감소할 것이다. 대부분의 경제학자들은 영국 경제의 다른 분야들의 자원 공급에 대한 변화, 제3의 시장에서의 대체 무역 파트너를 찾으려는 추진력, 그리고 영국 국내 시장에 대한 관심이 증가할 것으로 예측하고 있다.
비관세 장벽의 숨겨진 비용
영국과 EU 사이에 경색 국경이 조성되는 ‘하드 브렉시트’ 시나리오에 따라 기업들은 새로운 관세를 지불해야 한다. 그러나 숨겨진 비용은 비관세 장벽의 형태로 나타날 수 있다. 비관세 장벽은 새로운 규정 준수 서류 및 기타 관리 요건을 포함한다. 실제로 최악의 경우 영국은 EU가 현재 모든 제3국에 적용하는 수입 절차를 따라야 할 것이다. 이러한 비관세 비용은 의료장비와 같은 일부 부문에서는 관세 비용과 일치하거나 오히려 초과할 수도 있다.
다국적기업이 지배하는 제조업 분야에서 리스크가 가장 크다. 많은 산업에서 EU가 아닌 해외 소유 지분이 있는 경우가 많다. 이 회사들은 EU 단일시장 접근 권한 때문에 영국을 그들의 영업 근거지로 삼았다. 만약 EU 시장 접근이 허락되지 않는다면 이전을 시도할 수도 있다. 영국에 있는 자동차 부문 절반 이상이 비EU 기업들의 소유인 반면, 헬스케어 산업의 44%는 비영국 소유 기업들로 구성되어 있다. 영국에 있는 회사들의 이탈을 방지하는 방법 중 하나는 영국정부의 인센티브를 제공이다. 일본 닛산이 브렉시트 이후 수출품에 부과되는 새로운 관세를 상쇄할 수 있도록 영국정부의 지원을 받아야만 신규투자에 나설 것이라는 보도가 있었다. 이는 부문별 밀실 거래에 대한 우려를 불러일으켰다.
정부가 전체 기업이 아닌 일부 기업에 인센티브를 제공한다면 법적인 어려움에 직면할 수도 있다. EU 규정에 따르면 공정한 경쟁을 왜곡하는 방식으로 선택된 단체에 재정적 도움(국가 지원)을 주는 것은 불법이다. 물론 그러한 규칙들을 시행하는 것은 유럽위원회와 법원에 해당하기 때문에, 영국이 더 이상 EU에 대한 공식적인 의무가 없는 하드 브렉시트의 경우, 영국 정부는 최선의 행동 방침이라고 여겨지는 어떤 것이든 자유롭게 추진할 수 있을 것이다.
베이커 맥켄지(Baker McKenzie) 런던 사무소의 로스 덴튼(Ross Denton) 파트너는 "만약 우리가 소위 하드 브렉시트를 가지고 떠난다면, 우리는 어떠한 국가 원조 규칙도 지킬 필요가 없고 요구받지도 않을 것"이라고 주장한다. 물론, EU가 영국 정부에 대해 취할 수 있는 다른 조치들이 있다. 여기에는 WTO에 불법적인 보조금에 대한 불만을 제기 또는 제소하거나, 다른 협상 분야에 대해 강경하게 대처하는 것이 포함된다.
무엇보다 모든 산업에서 전문직과 경영진 상실 우려로 상당한 문제가 발생할 것이고 EU와의 격차가 커질 가능성이 있다. 영국 정부는 숙련된 노동자에 대해 비자 선택권을 고려하고 있지만, 노동 격차 확대에 대한 실질적인 해결책은 제시하지 못하고 있다. 최근 내무부 보고서는 정부가 일상적인 역할을 수행하기 위해 영국에 들어오는 이민자의 수를 실질적으로 줄일 계획임을 시사했지만, 정부는 아직 이민 통제에 대한 공식적인 계획을 발표하지 않고 있다. 영국정부는 장기근로를 허용할 수 있는 고도로 숙련된 노동자의 역할과 종류에 대한 명확화가 시급하다. 브렉시트 협상 중 노동력을 논의할 때 다양한 유형의 근로자에 대한 희망 진입 기준은 산업계와 관할권에 따라 크게 다를 것으로 예상된다.
2. 제3의 시장에서의 기회
영국-미국 자유무역협정(FTA)은 영국 제조업에 이익을 줄 것이다. 아래 〈그림 7〉은 글로벌 수출 규모를 바탕으로 현재 및 향후 10년간 주요 분야에서 제3국 기회를 예상한 것이다.
미국은 모든 업종에서 전체 시장의 약 절반을 차지하며 영국에게 가장 큰 기회를 제공한다. 중국은 각 업종에서 2번째 위치를 차지하지만 업종 간 편차가 심하다. EU는 이미 미국과 자유무역협정을 체결하기 위한 재협상을 진행 중이다. EU-미국 FTA는 일자리를 늘리는 동시에 모든 규모의 기업에 새로운 무역과 투자 기회를 제공하는 것을 목표로 하고 있다. EU-미국 FTA는 소비자 보호, 사회 권리, 환경 규칙에 대한 EU의 기준을 유지하면서 가격을 인하하고 소비자들을 위한 선택의 폭을 넓힐 것이다.
영국은 비록 물론 각 나라의 국익에 따라 상당한 차이가 있겠지만, 기존 EU와 맺은 FTA를 크게 벗어나지 않는 수준으로 협상 결과를 복제하는 것을 볼 수 있다. 영국 기업들이 하드 브렉시트로 인한 대EU 수출 수익 손실을 상쇄하려면 제3시장에서의 수출 수익을 60% 증가시켜야 한다. 소비재 부문의 경우, 제3국 시장에서의 수출 수익을 150%까지 증가시켜야 하드 브렉시트로 인한 대EU 수출 수익 손실을 상쇄할 수 있다.
영국과 무역을 하는 모든 분야의 기업들은 브렉시트로 인한 새로운 무역 장벽, 공급망의 붕괴, 노동력과 연관된 기술 부족의 결과로 어떤 영향을 받을지를 심각하게 고민해야만 한다. 한편, 영국기업들은 개방적인 성장 전략을 추구하고 단일시장에서의 이탈로 인한 손실을 상쇄할 수 있는 가장 큰 잠재력을 제공하는 제3의 시장을 개척할 것이다. 브렉시트가 가져올 모든 파장을 이해하고, 비즈니스에 도움이 되는 해결책을 추진하는 것이 새로운 시대에 번영하는 기업과 침체된 기업을 결정하게 될 것이다.
Ⅴ. 시사점
경제협력개발기구(OECD)가 영국이 신종 코로나바이러스 감염증(코로나19)로 인해 가장 큰 경제적 피해를 볼 것이라고 전망했다. 영국은행(BOE)은 지난 8월 영국 GDP 성장률을 –14%로 예상했다. 영국에 이어 프랑스(-11.4%)와 이탈리아(-11.3%), 스페인(-11.1%), 러시아(-8.0%), 브라질(-7.4%), 미국(-7.3%) 등이 코로나 사태로 인한 경제 타격이 클 것으로 예상했다.
2020년 전체적으로 20% 이상의 소비 감소가 예상된다. 그러나 소비 전체의 50%를 차지하는 주택, 식음료 및 금융 서비스는 코로나바이러스의 영향을 거의 받지 않을 것으로 예상된다. 영국 정부는 코로나19 사태의 경제 충격을 극복하기 위한 50억 파운드(약 7조 4000억원) 규모의 '뉴 딜'을 발표했다. 이는 대대적인 사회기반시설 투자를 통한 일자리 확충과 경제 재건이 목표이다.
영국 정부의 '뉴딜'은 대대적인 도로·다리 보수와 주택·병원·학교 건립 등을 골자로 한다. 지역의 낙후된 공원, 도로, 교통시설 개설을 지원한다는 내용도 담겼다.
브렉시트는 세계 경제에 큰 충격을 주었다. 금융시장이 요동치고 환율 변동성이 급등하는 등 다양한 충격을 주었다. 더욱이 영국과 새로운 FTA 협상안을 마련하게 함으로써 각국의 경제정책을 변화시키도록 움직였다. 특히, 영국이 EU와 미래관계 협상에 성공하는지 여부에 따라 영국과 EU의 협상 조건에 따라 그로 인한 파급 영향력은 달라질 수 있다. 브렉시트는 유럽경기 둔화, 신흥국 외환위기, 세계 경기침체 등으로 연결되면서 글로벌 수요둔화 및 한국의 수출 침체로 나타날 전망이다. 특히 글로벌 수요 둔화로 인해 국제 유가가 다시 하락세로 전환됨에 따라 한국의 물가상승률도 하락하고 경기회복이 지연될 것으로 판단된다.
브렉시트는 중장기적으로 우리 수출에 악영향을 줌으로써 실물경제에 직접적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 영국을 중심으로 한 유럽의 경기침체는 한국의 수출에도 부정적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 한국의 총 수출액 중 EU와 영국이 차지하는 비중은 각각 9.8%, 1.5%로 수출에 영향을 미칠 것으로 보인다. 특히, 선박, 자동차, 반도체 등 13대 영국 주력 수출 품목들을 중심으로 적지 않은 타격이 있을 것으로 전망된다.
한편, 바이러스의 확산이 느려지고, 활동의 제한이 해제되면 지출은 빠르게 반등할 것이다. 소득 이상으로 소비가 감소했기 때문에, 향후 몇 개월간 가계 저축액이 증가할 것으로 예상된다. 그러나 완전한 복구에는 최소 2~3년 걸릴 것으로 예상되고, 락다운 조치로 이미 수천 명의 노동자가 해고되었으며, 일부 일자리는 영구적으로 없어졌다.
2020년에 투자가 전체적으로 25% 줄어, 2009년에 발생한 15.6%보다 크게 감소할 것으로 예측된다. 코로나바이러스 위기와 브렉시트의 불확실성으로 향후 몇 년간 기업들은 투자를 보류할 가능성이 높다. 기업 투자의 39% 이상을 차지하는 R&D, 소프트웨어, 지적 재산권 관련 투자는 상대적으로 영향이 적을 것으로 예상된다. 하지만 공장 가동 중단과 같은 영향으로 건설 33%, 기계류 21% 등에 대한 투자가 급격히 감소할 것이 분명하다.
세계 경제가 올해 –5.2% 감소할 것이라는 예측에서, 영국의 2020년 전체 수출은 약 -6% 감소할 것으로 예상된다. 하지만 영국 국내 전체적으로 수입이 -14% 감소할 것으로 예상되는데 이는 수출 감소 규모의 약 2배에 해당한다. 다만 2021년 이후 국내 수요가 회복됨에 따라 무역수지 흑자 규모가 감소하며 2022년에는 무역수지 적자를 기록할 가능성이 있다, 이는 파운드화의 약세 요인 때문일 것이다.
코로나바이러스 영향으로 수천 명의 사람들이 이미 해고되면서 실업률은 앞으로 몇 개월 동안 4%~9%까지 상승할 것이다. 해고의 대부분은 소매, 레스토랑, 호텔, 레크레이션 및 운송 부분이며 약 1천만 개의 일자리를 없어질 것이다. 이론적으로 실업률은 GDP 1% 하락 시 0.3% 증가한다. 25% 규모의 GDP 감소는 영국 실업률이 12%까지 오를 수 있음을 보여준다. 그러나 가구당 노동자 임금의 80%를 지원하는 전례 없는 수준의 정부 지원으로 그 영향을 제한적일 것이다.
역사적 규모의 영국의 재정정책은 GDP의 하락을 막기에는 역부족이다, 그러나 코로나바이러스 인한 장기 피해를 완화하는 데 도움이 될 것으로 예상된다. 영국 정부는 1,000억 파운드 (GDP의 4.5%)에 해당하는 세금 감면, 보조금 대출 프로그램을 진행하고 있다. 이는 2008년 금융 위기 이후 실행한 패키지의 두 배 이상 규모이다. 이러한 조치는 세수를 줄이고, 복지지출을 증가시키는 재정확대와 함께 2020~2021의 재정 적자를 GDP의 2%에서 15%로 증가시킬 전망이다. 정부는 GDP 대비 부채 비율을 100% 이상으로 관리하기 어려울 것이며, 향후 몇 년 동안 재정 적자가 계속 높아질 것으로 예상된다.
영국의 2020/21년 총 지출은 9,280억 파운드이며, 이중 사회보호 및 보건 부문이 각 2,850억 파운드, 1,780억 파운드로 큰 비중을 차지한다.
무엇보다 코로나19 지원으로 공공서비스, 개인 및 사업자를 위한 120억 파운드 규모의 예산 지원을 지원할 계획이다. 또한 의료서비스 향상 및 간호사 증원을 위해 60억 파운드 이상 지출할 예정이며, 40개 신규 병원 프로젝트에 1억 파운드를 투자하는 등 국가보건서비스(NHS)에 2024년까지 총 339억 파운드를 지출할 예정이다.
사회기반시설 특히, 도로, 브로드밴드, 주택, 리서치에 향후 5년간 총 6,400억 파운드 투자 계획을 갖고 있다. 구체적으로 북동부 지역 A66 도로, 남동부 지역 Lower Thames Crossing, 남서부 지역 A303 도로에 대한 2025년까지 270억 파운드를 투자할 계획이다. 영국 북부, 중부 지역의 도로 개선, 중부 지역 철도 허브, 자전거도로 및 버스 우선 인프라 건설 등이 향후 5년간 계획되어 있다. 또한 도로 질 개선에 25억 파운드 지출 및 8개 지정 지역 교통에 대한 장기 지원을 위해 42억 파운드 지출 계획 포함한다. 여기에 브로드밴드 개선에 50억 파운드와 저렴한 주택 공급을 위해 122억 파운드, R&D 투자에 24/25년 회계연도까지 220억 파운드 증가 계획을 갖고 있다.
코로나바이러스 확산이 수그러든다면 브렉시트가 오히려 한국에겐 기회일 수 있다. 특히 EU 역내 국가와의 경합품목에 미치는 영향은 긍정적이다. EU 역내 국가 중 영국과의 교역에 활발한 독일, 프랑스, 네덜란드, 벨기에 등도 영국과의 교역에서 관세장벽이 발생함에 따라 이는 우리 수출기업에게 기회요인으로 작용할 가능성이 있다. 단일시장체제 및 제3국가와의 무역협정 효력 상실은 우리 수출 기업에게 위협요인이자 기회요인이다.
〈그림 11〉 한국의 대영국 경합 수출품목별 영향평가
| 구분 | 품목별 | 기준세율 | 적용세율 | 경합국가 | 비고 |
| 영향 있음 | 제트유 | 4.7 | 0 | 쿠웨이트, 사우디, UAE | 역외경합 |
| 비행기 및 헬리콥터 부분품 | 2.7 | 0 | 미국, 말레지아 | ||
| 승용차 공기타이어 | 4.5 | 0 | 중국 | ||
| 자동차 알루미늄 휠 및 부분품 | 4.5 | 0 | 중국, 대만 | ||
| 탄성사 5% 이상 포함된 편물 | 8 | 0 | 중국, 미국 | ||
| 기타 염화비닐 | 6.5 | 0 | 중국, 미국, 대만 | ||
| 플라스틱제 문틀 및 문지방 | 6.5 | 0 | 대만, 중국 | ||
| 영향미미 | 가솔린 및 디젤 자동차 | 10 | 0~1.6 | 독일, 벨기에, 스페인 | 역내경합 |
| ABS 합성수지 | 6.5 | 0 | 네덜란드, 독일 | ||
| 멀티컴비내셔널 형상의 메모리 | 0 | 0 | 중국 | 무관세 | |
| 무선전화기 | 0 | 0 | 중국, 네덜란드, 베트남 | ||
| 컴퓨터 전자 조립품 | 0 | 0 | 말레이시아, 베트남, 중국 | ||
| 크레인 및 불도저 등의 부분품 | 0 | 0 | 중국, 인도, 독일 |
*자료: 한국무역협회
<참고문헌>
Ainsworth, P., Brooks, E., Cole, E., Marlow, S. and Thomas, A. (2011), European Social Fund Operational Programme 2007–2013: Synthesis of evidence from the first half of the programme, Department of Work & Pensions: London.
Applica, Ismeri Europa and Cambridge Economic Associates (2016), Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007–2013, focusing on the European Regional Development Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF) - Country Report: United Kingdom, Luxembourg: Publications Office of the European Union.
Bachtler, J., Davies, S., Ferry, M., Gross, F., McMaster, I. and Kah, S. (2010), “Regional Policy and Recovery from the Economic Crisis: Annual Review of Regional Policy in Europe”, EoRPA Paper 10/1, European Policies Research Centre, University of Strathclyde,
Barca, F. (2009), An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, A Place-Based Approach to Meeting European Unio,n Challenges and Expectations, Independent report prepared at the request of Danuta Hu¨bner, Commissioner for Regional Policy, European Commission, Brussels.
Begg, I. and Musho¨vel, F. (2016), “The economic impact of Brexit: jobs, growth and the public finances”, http://ukandeu.ac.uk/wp-content/uploads/2016/06/The-impact- of-Brexit-on-jobs-and-economic-growth-sumary.pdf
Bell, B. and Machin, S. (2016), “Brexit and Wage Inequality”, Centre for Economic Performance, London School of Economics: London.
Dhingra, S., Ottaviano, S., Sampson, T. and Van Reenen, J. (2016), “The impact of Brexit on foreign investment in the UK”, Centre for Economic Performance, http://cep.lse. ac.uk/pubs/download/brexit03.pdf
Farole, T., Rodriguez-Pose, A. and Storper, M. (2009), “Cohesion Policy in the European Union: Growth, Geography, Institutions”, Working paper, European Commission.
Hall Aitken (2012), “European Social Fund Participants Survey”, report to the Scottish Government: Edinburgh http://www.scotland.gov.uk/Resource/0040/00400347.pdf.
Krugman, P. (2011), “The new economic geography, now middle-aged”, Regional Studies, 45, 1, 1–7
McKenzie, Baker (2017), “The realities of trade after Brexit”, Baker McKenzie Study.
Metis GmbH, with Fondazione Giacomo Brodolini and Panteia (2016), ESF 2007–2013 ex post evaluation: Country Report – United Kingdom, Report to the European Commission (DG Employment & Social Affairs), Brussels.
Miller, V. (ed.) (2016), “Brexit: impact across policy areas”, House of Commons Briefing Paper, Number 07213, 26 August 2016.
Polverari, L. and Bachtler, J., with Davies, S., Kah, S., Mendez, C., Michie, R, and Vironen, H. (2014), Balance of Competences Cohesion Review: Literature Review on EU Cohesion Policy, Final Report to the Department for Business, Innovation and Skills, February 2014.
Rigg, J., Bebbington, A., Gough, K. V., Bryceson, D. F., Agergaard, J., Fold, N. and Tacoli, C. (2009), “The World Development Report 2009 reshapes economic geography: geographically reflections”, Transactions of the Institute of British Geographers, NS 34, 128–136.
Springford, J., McCann, P., Los, B. and Thissen, M. (2016), “Brexiting yourself in the foot: why Britain’s eurosceptic regions have most to lose from EU withdrawal”, Centre for European Reform Insight http://www.cer.org.uk/insights/brexiting-yourself-foot- why-britainseurosceptic-regions-have-most-lose-eu-withdrawal
'발표 논문 및 미발표 논문' 카테고리의 다른 글
| 브렉시트는 EU 거버넌스와의 이별을 의미한다. 영국식으로의 전환에는 상당한 시간이 걸릴듯 (0) | 2022.12.31 |
|---|---|
| ESG와 유럽연합 (0) | 2022.08.01 |
| 공동정책들 간의 일관성이나 양립가능성의 문제 (0) | 2021.06.15 |
| 다층적 거버넌스의 한계와 지역정책 (0) | 2021.06.15 |
| 유럽연합의 주요 공동정책에 관한 과제와 변화 (0) | 2021.06.15 |