지역불균형의 구조적 원인

영국의 EU 탈퇴는 국가채무 위기의 여파, 회원국 간 다양한 수준의 성장과 일자리 창출, 포괄적 이주 접근의 필요성, 기후변화 대처 등과 함께 EU가 직면한 여러 도전들 가운데 하나이다. EU의 초국적 기구에 대한 신뢰도가 상대적으로 낮은 상황에서 이런 도전들이 EU의 향후 정책 우선순위에 대한 논쟁을 불러일으키고 있다. 기후변화의 영향에 적응하고 청정에너지로의 발 빠른 전환을 하는 지역은 그렇지 않은 지역보다 더 많은 재정을 지원받을 것이다.. 이주민 관련해서도 마찬가지일 것이다. 이민의 영향과 이주민의 통합의 필요성은 지역과 도시마다 다르다. 이주민 통합정책은 지역사회에서 소외된 이들을 사회적으로 포용하기 위한 지역 및 도시정책의 일환이다..

한편, 브렉시트 이후 결속정책의 향후 규모와 범위가 문제가 되고 있다. 지역개발 정책의 중요성에도 불구하고, 자원은 다른 내부 EU 정책들 중소기업, 연구, 개발, 환경, 교통, 국경 보안 등에 대한 자금지원을 비롯해서, 이주자들의 유입을 줄이기 위한 개발지원자금을 포함한 '외부 조치'에 대한 지원을 증가시키기 위해 전환될 가능성이 크다. 영국의 경우 브렉시트의 지역적 영향으로 인해 생산성과 생활수준의 뿌리 깊은 지역적 차이가 복합적으로 나타나고 있다. 브렉시트는 EU 규제 범위 밖에서 정책 프레임워크를 재설계해야 하는 과제를 제시했다. 이제 영국 중앙정부와 지방정부는 새로운 국내 지역정책을 채택해야만 한다. 영국은 EU의 구조기금을 대체하는 수단으로 ‘공유번영기금(Shared Prosperity Fund)’을 고려하고 있다.

 

1. 성별, 교육 수준별 노동인구의 편중

 

코로나19의 확산으로 유럽의 경제성장이 둔화하고 실업률이 다시 증가하고 있다. 대부분의 EU 회원국들의 생산성은 감소했고 영국도 마찬가지로 이익률과 생산성이 감소했다. 특히 영국의 경우 코로나19 사태 이전부터 선도적인 개척(frontier) 지역과 낙후지역(lagging regions) 간의 생산성 격차가 증가하였다. 1995년~2014년 사이에 영국 내 지역 간 격차가 56%나 증가한 반면, EU 시장과 경제 통합은 회원국들을 묶는 성공적인 융합기제였으나, 단일시장으로 인한 이득은 영국 내부에서 균등하게 분배되지 않았다. 생산성 변화와 고용에 관한 데이터는 국가 및 지역 수준에서 두드러진 구분을 보여준다. OECD 연구에서는 코로나19 사태 이전 이러한 생산성 저하는 선도적 기업과 지역의 혁신 부족에 기인하는 것으로 나타났다. 결국 생산성 향상에 유리하다고 여겨지는 소수의 지역만이 생산성 수준의 향상을 경험했다(OECD, 2015). EU의 지역혁신은 북유럽과 서유럽을 중심으로 비교적 적은 수의 지역에 집중된다.

지역 경쟁력 지표는 성장 잠재력에도 증가하는 지역적 격차를 보여준다. 이러한 지표들은 지식 집약적 산업을 유치한 지역이 번영할 가능성이 크다는 것을 보여준다. 하나의 예로 3차 교육을 받은 노동연령인구비율을 예로 들 수 있다. [그림 4]에서 알 수 있듯이 거의 모든 국가에서 지식집약 노동인구가 많은 지역과 적은 지역 사이에 큰 격차가 있다. 지식집약적 노동인구가 많은 지역은 국가의 수도이다. 놀라운 것은 이탈리아와 크로아티아의 최상의 노동력을 갖춘 국가들과 비교하면 지식집약 노동인구가 겨우 40%를 기록하는 등 회원국 간의 차이가 크다. 불가리아를 비롯해 루마니아는 대졸 이상 학력자 비율이 60.5%로 다른 국가 평균의 두 배에 달한다. 핀란드와 독일은 상대적으로 지역 간 격차가 크기 않다.

 

[그림 4] 대학교육 이상의 자격을 갖춘 노동 가능 인구의 비율

(최고 지역과 최저 지역 간 차이 - 빨간색 수도권)

주: 고등 교육 수준이 반드시 높은 인적자본과 동의어는 아니기 때문에 차이가 있을 수 있음.

출처: European Commission(2016)

 

하나의 예로 정보통신기술(ICT) 분야의 전문가들은 성별, 교육 수준별 편중이 심하다. ICT 종사자 10명 가운데 8명 이상이 남성이고, 10명 가운데 6명 이상이 대졸 이상의 고학력자이다. 유로스타트(Eurostat)에 따르면 EU에서 ICT 분야 종사자들 비율이 가장 높은 국가는 핀란드로 전체 취업자의 6.5% 정도이다. 뒤이어 스웨덴(6.1%), 네덜란드(5.0%), 영국(5.0%), 룩셈부르크(4.6%), 에스토니아(4,4%) 등이 상위권을 차지하고 있다. 반면, 그리스(1.2%)를 비롯해서 루마니아(1.9%), 리투아니아(2.1%), 키프로스(2.2%), 라트비아(2.2%), 불가리아(2.3%), 포르투갈(2.3%), 스페인(2.4%), 이탈리아(2.5%) 등은 낮은 축에 속한다.

영국의 경우 EU 평균에 비해 실업률은 낮지만 브렉시트 결정 이후 잠시 회복세를 보인 뒤 국내총생산(GDP) 증가세가 눈에 띄게 둔화됐다. 영국은 프랑스와 함께 2008~2015년 지역 경제성과(regional economic performance)의 차이가 가장 큰 것이 특징이다. 유로스타트에 따르면 거의 모든 영국 지역(Inner London West, North East Scotland, Cumbria 별도)이 2004년보다 2015년에 EU 28개국 평균의 지역 GDP 보다 낮았다. 〈그림 4〉에서 영국은 스페인, 루마니아 다음으로 대학 교육을 받은 노동 연령 인구 비율에서 지역적 차이가 세 번째로 크다.

 

2. 공간 중심의 지원

 

경제위기 이후 일자리 감소는 국가별 매우 불균등한 양상을 띠었다. 스페인과 그리스에서는 실업률이 급증해 상대적으로 독일과는 극명한 대조를 보였다. 특히 젊은이들은 노동시장 진입이 막혔다는 것을 알게 되었는데, 이탈리아에서도 점차로 실업률이 급증했다. 결국 EU 역내 이동이 급증하였다. 노동 이동성은 명백한 조정 메커니즘이지만 또한 부국으로의 불균등한 이동을 가져왔다. 즉 젊고 시장성이 있는 사람들은 이동이 가능하지만 그렇지 못한 경우는 이동이 불가능했다.

하나의 예로 이탈리아 남부지역의 경우 기술에 대한 낮은 수요는 숙련노동자가 떠나는 악순환을 초래하고 고용주들이 더 높은 기술을 요구하는 일자리를 제공하지 못하게 되었다. 낮은 기술은 경제 발전을 제약하는 함정이 되었다. 이탈리아의 경우 낮은 기술 보유로 이동을 할 수 없는 낙담한 노동자들은 남부에서 더 많이 발생하는데 그 이유는 상대적으로 덜 숙련된 노동자들의 이동성이 낮기 때문이다. 한편, 비정규직 노동자의 경우 이탈리아 남부지역과 중북부 지역 사이에는 매우 큰 차이가 있다. 이러한 결과를 초래한 원인을 분석한 데스테파니스(De Stefanis)는 혁신을 저해하고 상대적인 성장 둔화 뒤에 있는 다양한 구조적 원인을 예로 든다. 특히 상대적으로 낮은 기술을 필요로 하는 산업에서 소규모 기업의 우세, 낮은 시간당 생산성, 직무훈련의 결함, 그리고 적극적인 노동시장 정책에 결여를 지역불균형 발전의 구조적 원인으로 지목한다.

브렉시트 투표 이후 EU 차원에서 유럽위원회는 유럽의 미래에 관한 백서를 발간했다. 유럽위원회는 백서를 통해 유럽통합의 위태로운 상태와 불확실한 전망에 대해 우려를 표명했다. 금융 및 경제위기의 유산과 EU의 기관 및 정치인에 대한 신뢰 상실이 포퓰리즘에 반영되어 EU의 단결을 위협하고 있다는 것이다. 유로회의주의 정당에 대한 지지 증가는 사회경제적 불평등에 기인한다. 사회경제적 불평등의 원인은 지역적 불균형이고 지역불균형의 원인은 공간 중심의 투자에서 비롯되었다. 따라서 지역정책의 초점은 공간이 아닌 개인에 맞춰야 한다는 것이다. EU 재정개혁에 대한 후속 의견서에서는 다음과 같이 언급했다. “완전한 고용과 사회적 진보와 경쟁력이 높은 사회시장 경제를 목표로 하는 EU의 경우 회원국 간 및 회원국 지역 내 사회경제적 차이를 줄이는 것이 중요하다”.

지역불균형에 대한 우려는 브렉시트에 따른 영국의 지역 및 지역개발 정책의 미래에 대한 논쟁에서도 분명히 나타난다. 지역개발에 있어서 EU 의존도 심화, 정부지출 감소, 지역개발기관의 하향조정 또는 폐지, ‘지역주의’에 초점을 맞춘 결과 지역불균형의 심화와 공간 중심의 지역정책에 대한 재인식 필요 등이 논쟁의 중심에 있다. 새로운 영국의 산업 전략은 영국의 생산성의 지역적 격차가 유럽 전역보다 더 크고 지역적 균형을 달성하기 위한 실질적 정책 수단인 정부 지출의 배분, 연구에 대한 투자, 지역 기관의 강화를 필요로 한다..

 

3. 지역정책 예산의 용도변경

 

지난 10년 동안 EU의 결속정책은 경제 위기에 따라 변화했다. 위기가 닥쳤을 때 일부 국가들은 결속정책의 수단인 지역정책을 고용과 투자를 지원하는 도구로 사용했다. 가장 두드러진 것은 독일뿐만 아니라 덴마크, 네덜란드, 스웨덴이다. 핀란드, 프랑스, 스페인에서와 같이 국가 지원 조치는 경기 침체로 고통 받는 특정 지역, 특히 공장 폐쇄로 고통 받는 지역에 제공되었다. 2008년부터 유럽복구계획(European Recovery Plan)의 일환으로, 유럽위원회는 국가 및 지역 프로그램이 지출을 가속화할 수 있는 범위에 따라 프로그램 목표에 대한 신속한 수정 승인, 재무 관리규칙 및 절차를 단순화하는 국가 원조규칙에 유연성을 제공했다.

그리스, 이탈리아, 아일랜드, 스페인, 영국 등에서의 지역정책 예산은 은행 구조 안정화, 재정통합과 공공지출 삭감에 초점을 맞추면서 용도변경의 압박을 받게 되었다. 산업 및 노동시장 정책에 정부의 개입으로 경제위기 회복과 성장에 우선순위가 주어졌다. 즉 경제위기로 인해 강력한 EU의 규제를 받았던 공동지역정책에 대한 규제가 느슨해지기 시작했으며 정체성을 잃어버리게 되었다. 특히, 영국과 네덜란드에서는 지역정책 대상에 대한 정책변경 및 제도개혁이 이루어졌다. 영국의 '지역주의(localism)’와 네덜란드의 '톱 섹터(top sectors)' 정책은 최첨단 산업에만 유리한 지역개발을 위해 수립되었다. 뿐만 아니라 선택과 집중의 원칙에 따라 지역개발 프로그램이 특정한 주제, 특히 혁신, 저탄소, 중소기업의 경쟁력에만 초점을 맞추었다..

덴마크, 핀란드, 독일, 영국 등은 과학과 기술 혁신을 지역정책을 통해 강화하려했다. 이들은 EU차원의 결속기금과 EU의 R&D 지원에 상당 부분 의존해서 구조적으로 취약한 지역에 대한 지원을 유지했던 측면이 강하다. EU는 분야별 국가 지원 우선순위에 따라 지역개발 정책 수립을 하는 경향이 강하다. 즉 하향식 정책 수행적 측면이 강했다. 네덜란드의 경우는 2011년에 도입된 ‘톱 섹터’ 정책에 따라 지역 중립적이며, 국제 경쟁력에 필수적인 것으로 간주되는 9개 분야(원예, 농업, 수자원, 생명 과학 및 보건, 화학, 첨단 기술, 에너지, 물류 및 창의력 산업)에 초점을 맞추었다.

그러나 네덜란드는 오히려 지역차원의 정책 부재가 나타났다. 특히 지역 및 지역 특수성에 대한 보다 세밀하고 상황에 따른 접근방식과 지역 당국에 대한 더 강력한 역할의 필요성이 대두되었다.. 네덜란드와 마찬가지로 영국의 산업 전략의 중요한 과제 중 하나는 생명 과학, 항공우주, 자동차 및 창조 산업의 우선순위를 지역 및 지역 경제와 어떻게 연계하는가 하는 것이었다. 그러나 이는 특정 지역에만 초점을 맞춘 결과 쇠퇴 지역에서 경제가 호황인 자치구로 이동함으로써 경기침체를 가중시키는 결과를 낳았다. 경제위기로부터의 회복은 느리고 힘들었으며 지역 불평등으로 인해 파생되는 EU와의 갈등에 대한 우려가 깊어졌다.. 문제는 대응책에 있어서 공감대가 형성되지 않았다는 것이다.

EU가 전략적으로 초점을 맞춘 부분은 2014~2020년의 지역 혁신을 지원하기 위한 스마트전문화전략(S3: Smart Specialization Strategies)의 의무적 개발이었다. 과학기술 혁신을 통하여 유럽 각 지역의 침체된 경제 상황을 극복하고 지역 경쟁력을 강화하기 위한 방안으로 S3을 도입하였다. S3에는 회원국 혹은 지역마다 각자의 역량에 따라 지식기반 영역에서 전문화하는 분야를 차별적으로 선택한다는 것이 전제되었다. 그러나 이 역시 마찬가지로 공간에 초점을 둔 전략으로서 회원국들의 고급인력이 몰린 도시에 집중된 것이 문제였다. 특히 일부 중동부 유럽 국가들의 경우 지역 차원에서 필요한 사전 증명이 부족하고 수입 기술과 FDI에 의존하거나 행정 및 정책관성 때문에 지나친 공적개입으로 기금 수혜를 위한 도구로 전락하였다.

 

4. 지방기관과의 연계 부족

 

지역정책은 현지 지식을 기반으로 하고 현지 감시를 받는 방식으로 아래에서부터 위까지 상향식 접근방식이 필요하다. 지역개발 및 상향식 전략에 대한 필요는 일부 회원국 정부의 지역정책에서도 명백하다. 몇몇 국가는 특히 혜택 받지 못한 지역에 사회 자본과 네트워크의 구축을 촉진함으로써 이러한 전략을 지원한다. 여기에는 소규모 프로젝트를 수행하거나 직원 수 또는 역량을 증가시킬 수 있는 하위 지역 또는 지역 조직에 대한 교육, 지식 교환 및 기타 역량 강화 지원을 포함한다(포르투갈, 불가리아, 크로아티아. 라트비아, 스위스). 스웨덴에서는 2014년 국가 지역성장 전략을 통해 지역 지식 플랫폼이 노동력 매칭, 기술 및 학습에 대한 정보와 전문 지식을 공유할 수 있도록 제공하였고, EU 회원국은 아니지만 스위스에서는 2008년 행위자 간의 지식 교류, 학습 및 네트워킹을 촉진하기 위해 ‘regiosuise’가 설치되었다." ‘regiosuise’의 목적은 새로운 지역정책을 실행하는데 책임이 있는 행위자들 간의 학습과 네트워크 구축을 하는 것이다.

영국도 하위 국가경제개발정책 지원의 기초로서 지역 전략을 개발하는 임무를 맡은 민관합동 지역발전기구인 지역기업파트너십(LEPs: Local Enterprise Partnerships) 설립을 통해 지방정부 차원의 지역정책으로의 전환을 시도한 바 있다. 그러나 저개발 도시 지역으로의 지역정책의 전환이라는 맥락에서 지방 기관의 역할강화는 이루어지지 않았다. 영국은 브렉시트 이후 LEPs에 영향을 준 중앙정부의 자금과 수용력 문제를 개선하여 적절한 지역기관을 만들고 새로운 당국과 네트워크의 능력을 개발할 필요성을 인식하기 시작했다. 영국뿐만 아니라 EU의 새로운 산업 전략은 지역적 강점을 바탕으로 경제적 기회를 제공하는 것도 중요하지만 낙후된 지역의 불만을 해소하고 사람이 모이게 만드는 지역정책이 필요하다.

EU의 지역정책은 1980년대 중반부터 지원을 지역원조 이상으로 확대하기 위해서는 중앙집중적 관리방식을 유지해야만 했다. 그러나 최근 들어 지역정책은 점차적으로 기업가 정신, 중소기업 개발, 혁신을 지원하기 위한 초국적 차원의 개입과 지역 차원의 개입의 혼합으로 변형되어 지역별 정책 및 전략을 통해 관리되었다. 한편, 최근 탈권위나 탈집중화를 통한 지역정책을 수행하려는 경향이 EU 회원국들 사이에서 나타나고 있다. 이러한 지역 발전전략의 거버넌스를 지역자치 정부(핀란드, 프랑스, 폴란드, 스웨덴), 분권화된 주 정부(불가리아, 에스토니아, 리투아니아, 포르투갈) 또는 지역개발 기관(헝가리, 루마니아)이 주도하여 행사하려는 시도가 진행 중이다..