EU의 결속정책 vs. 영국의 결속정책

EU의 결속정책은 국가 간, 지역 간 지역불균형 해소를 위한 지역정책과 같은 의미로 사용된다. 즉 EU에서의 결속정책은 지역정책과 동의어라고 할 수 있다. EU 결속정책의 수단인 유럽지역개발기금(ERDF)과 유럽사회기금(ESF)이 영국의 국가 하위수준인 지역 및 도시에 상당한 영향을 끼쳤다. 그러나 EU의 결속정책은 공간 위주의 정책이고 첨단산업은 수도 중심으로 이루어졌기 때문에 수도를 제외한 소도시 및 지역의 저발전을 고착화한 면이 없지 않다. EU의 지역정책은 영국 지방자치의 역량을 감소시켰고, EU에 종속을 심화시켜서 결국 브렉시트의 미시적 원인으로 작용하였다는 비판으로부터 자유로울 수 없다. 영국은 브렉시트로 자체의 결속정책이 필요할 것이므로 영국은 어떤 식의 결속정책을 펼 것인지를 조망해 보고자 한다.

EU 결속정책은 경제적, 사회적, 지역적 격차를 줄이기 위한 EU의 주요 투자정책이다. EU 결속정책의 도구는 구조투자기금(ESIF: European Structural and Investment Funds)이다. ESIF에는 유럽지역개발기금(ERDF: the European Regional Development Fund), 유럽사회기금(ESF: the European Social Fund), 결속기금(CF: the Cohesion Fund)이 포함된다. 농촌개발기금(EAFRD: European Agricultural Fund for Rural Development), 해양어업기금(EMFF: European Maritime and Fisheries Fund)도 ESI 기금이지만, 각각 공동농업정책과 공동수산정책의 전략 및 예산 틀에 고정되어있다.

 

[표 1] 주요 EU 기금

구분	내용
결속기금 (Cohesion Fund)	· 결속기금으로 1인당 국민총소득(GNI)가 평균 대비 90% 이하인 회원국에게만 지원되는 기금 · 기금 수혜국: 불가리아, 크로아티아, 사이프러스, 에스토니아, 그리스, 헝가리, 라트비아, 리투아니아, 몰타, 폴란드, 포르투갈, 체코, 루마니아, 슬로바키아, 슬로베니아 등 총 15개국
유럽지역개발기금 (European Regional Development Fund)	EU 구조투자기금(ESIF)의 하위 분야로 R&D, 혁신기술, ICT, 중소기업 경쟁력, 저탄소 경제 분야에 우선순위를 두고 지원
EU구조투자기금 (European Structural and Investment Fund)	· 혁신기반의 지속가능한 성장이 목표인 유럽 2020 전략(Europe 23020 Strategy) 이행을 위해 활용 · 유럽지역개발기금, 유럽사회기금, 결속기금, 유럽농촌지역개발기금, 유럽해양어업기금 등 5개로 구성
EIB 기금: 유럽전략투자펀드 (European Fund for Strategic Investment)	· EIB 기금의 경우, 유럽전략투자펀드(EFSI)를 통해 CEF 프로젝트 지원 · 유럽전략투자펀드: 유럽위원회가 2014년 11월 발표한 경기부양 프로젝트로, EU 및 EIB 자체 예산 및 민간자금을 조성해 운송, 에너지, 통신 인프라 구축에 투자, 2015~2020년간 진행되며 유럽위원회가 아닌 EIB에서 직접 진행, 진행규모는 총 5000억 유로

출처: KOTRA(2018)에서 재구성.

 

1980년대 후반부터 결속정책은 EU 전체의 경제적, 사회적, 영토적 불균형에 대처하는 주요 수단이었다. 비록 지금은 중동부와 남부 유럽 국가의 저발전 지역에 집중되어 있지만, EU의 결속정책은 영국의 경제 및 사회정책 전반에 영향을 미쳤다. EU의 결속정책은 다년 프로그램을 통해 안정성을 제공함으로써 회원국 경제 거버넌스에 영향을 미치고, 중앙정부와 하위국가 수준의 정부와 시민사회 대표들 간의 파트너십 접근법을 통해 전략적이고 통합된 정책을 추진한다.

 

1. 영국 결속정책의 목표

 

EU 결속정책 하에서 영국은 2014~20년 동안 잉글랜드, 북아일랜드, 스코틀랜드, 웨일스 및 지브롤터에서 별도로 관리되는 6개의 ERDF 프로그램과 6개의 ESF 프로그램을 통해 100억 파운드 이상의 예산을 배정받았다. 그들의 목표는 영국 정부와 유럽위원회 간 ‘파트너십 협정’에 의해 결정되었다. 기금 관리의 거의 모든 것은 복잡한 EU 규제 프레임워크의 적용을 받았다. 이 프로그램들은 혁신, 중소기업 경쟁력, 저탄소, 광대역망, 도시개발, 사회적 포용, 기술 및 고용을 위한 영국의 정책을 재정적으로 공동 지원한다. 상당수의 영국 지방 정부의 개발 및 자발적 부문은 EU 투자 프로젝트의 자금 지원에 의존했다.

영국 정부와 위임통치기구(DAs: Devolved Administrations)는 ESF 목표와 공간 중심의 지역정책에 문제가 있음을 인식하고 정책의 결합으로 인해 발생할 문제점을 인식하고 있었다. 반면, 웨일스(Welsh) 정부는 EU 결속정책의 사회 지향적인 특정 EU 이니셔티브가 EU 개입으로 잘못 인식되었으며 지역개발에 적합한 방식으로 보고 있다. 문제는 영국의 국내 지역개발정책은 주로 생산성, 혁신 및 기업가정신이라는 경제적 목표에만 초점을 맞춘다는 것이다. 단, 스코틀랜드에서만 지역정책이 경제발전과 사회적 고려를 통합하는 것으로 인식하고 있다. 이는 브렉시트 이후의 영국의 결속정책의 방향을 결정하는 매우 중요한 이슈이다. 브렉시트는 영국의 경제적 기회나 위협에 대한 인식과 경험과도 관련이 있다. 임금, 기술, 고용 기회, 부의 수준이 낮은 국가의 지역에서는 EU 탈퇴에 투표할 가능성이 높다는 주장이 제기된 적이 있지만, 이것이 증명된 적은 없었다.

지역개발 정책이 완전한 국가 통제로 되돌아가려면 향후 자금 지원뿐만 아니라 정책 대상에 대한 변경도 필요할 것이다. 영국의 지역개발은 유럽 2020 전략, 사회포용 이니셔티브, EU경쟁정책, EU환경정책 등 ESIF를 통해 적용되는 광범위한 EU 정책 프레임워크에도 영향을 받았다. EU 규제 의무에서 벗어나 국내 목적을 위해 EU 예산 기여금을 재할당할 수 있는 범위와 함께, 영국 정부, 위임통치기구 및 기타 이해관계자들은 또한 브렉시트 이후의 목표와 사회정책 우선순위, 새로운 영국 산업전략, 경제사회발전의 거버넌스에 어떻게 부합하는지 재고해야 할 것이다. 그리고 사회적 발전, 경제적, 사회적 결속 목표를 한꺼번에 해결하기 위해 지역정책을 활용하는 것에는 한계가 있을 것이므로 장소 기반의 정책 접근법을 계속 적용할 것인지 여부를 빠른 기간 내에 결정해야만 할 것이다.

지난 30년 동안 EU의 지역정책은 EU 모든 지역에서 특히 신생기업의 창업지원, 중소기업육성, 혁신지원을 통해 자원의 효율적인 이용을 지원하는 매우 중요한 역할을 해왔다. 그러나 회원국마다 EU의 지역정책 목적과는 다르게 기금을 사용하는 경우가 많았다. 지역 개발을 위한 영국의 국내정책과 EU 지역정책 수단인 EU 구조기금(Structural Funds)의 목표이자 특징인 경제·사회적 결속 간에는 공통점을 찾기가 어렵다. 즉 영국의 지역정책은 성장과 경쟁력을 촉진하거나 실업률을 줄이는 목적 하에 경제적 효율성에만 집중했다. 다른 유럽 국가들과 달리 사회정의 구현에 대한 약속이 없다. 영국에서 지역정책의 목적은 주로 국가의 경제 효율성 향상을 목적으로 하는 지역 경제개발이었다. 지역정책이 사회적 차원을 가지고 있다면 이는 구조적인 변화, 특히 실업의 부정적인 결과를 완화시키는 것에만 관련이 있었다.

이러한 영국의 지역정책 목표는 경제적 효율성의 목적이 사회적 형평에 대한 헌신을 수반하는 많은 유럽 대륙 국가의 지역정책의 기본 철학과 대비된다. 독일의 경우, 지역정책은 ‘동등한 생활 조건’이라는 헌법적 목표를 포함하고 있다. 프랑스의 지역정책도 ‘지역 경제 경쟁력과 사회적 결속을 결합한 지역 당국 간 평등을 촉진해야 한다’는 헌법상의 의무에 의해 뒷받침되고 있다. 이탈리아 헌법에도 유사한 조항이 있으며, 핀란드, 노르웨이, 폴란드, 포르투갈, 스페인, 스웨덴, 스위스 등 다양한 국가의 정책 조치는 ‘균형발전’과 ‘결속’을 위한 정책목표에 바탕을 두고 있다. 이는 유럽연합 기능조약 제174조부터 제178조까지에 명시된 EU 결속정책의 목표에도 반영된다. 1957년 창설된 ESF는 영국의 가입에 이어 1975년에 ERDF가 설립됨으로써 보완되었다. 이들 기금은 1988년부터 ‘구조기금’으로 당시 유럽농업지도보증기금(EAGGF, Guidance Section)과 함께 모아져(1994년부터 수산업지도금융기구 FIFG가 완성) 지출의 증가분을 배정받아 현재 EU 예산의 약 3분의 1 이상을 차지하고 있다. 경제적, 사회적, 영토적 결속이라는 EU 목표를 가진 지역정책은 ‘인간중심 발전’에 비해 경제 및 사회발전에 대한 ‘장소 기반’ 접근방식의 실효성을 놓고 아직도 논쟁 중에 있다.

한편, EU는 이민과 개발이 사회적, 환경적 영향과는 별개로 지역불균형을 줄일 수 있을지에 대해 의문을 지속해서 제기하였다. 제도주의 이론은 성장과 고르지 못한 사회경제적 발전의 밑바탕이 되는 공간적 개념의 경제 및 제도적 요인을 설명하면서 ‘장소’의 중요성을 강조해왔다. 이러한 사고방식은 경제적, 사회적, 정책적 개입 모두를 개인이 아닌 공간에 맞추어야 한다고 주장한 바르카(Barca) 보고서의 EU 결속정책의 논거에 적용되었다. 이 접근방식이 중요한 것은 수직적 조정(정부 수준 간)과 관련 경제 및 지역 간 수평적 협력을 포함하는 통합개발전략의 일환으로 투자 우선순위(인프라, 사회포용, 인적자본, 혁신, 연구개발 등)의 ‘최적 혼합’을 결정할 수 있는 지배구조라는 점이다. 그러나 사회정책 분야에서는 EU 고용 및 사회정책 목표가 ‘수평적’ 또는 ‘공간 중심’ 정책을 통해 더 잘 달성되는지에 대한 의문이 주기적으로 제기되고 있다.

 

2. 영국의 EU 구조기금 활용

 

영국은 유럽공동체(EC: European Communities)에 가입한 이후 구조기금의 주요 수혜국이었다[그림 2]. 1975년부터 2020년까지 영국에는 약 660억 파운드가 할당되었다. 공공 부문과 민간 부문의 프로그램 공동 자금조달로, EU가 지원하는 지역 경제 및 사회 발전을 위한 자금조달은 1,000억 파운드가 넘는다. 특히 1970년대와 1980년대에 영국은 산업 경쟁력 관련 실업률의 규모를 고려할 때 EU 자금 지원의 가장 큰 수혜자 중 한 국가였다. 1988년까지 영국은 ERDF 예산의 20~25%를 받았으며 주로 산업지역과 일부 농촌지역의 인프라 프로젝트를 지원했다. 특히 부문별 구조조정을 관리하기 위해 고용 및 훈련 프로그램에 대한 ESF 예산의 1/3까지 지원받았다.

 

[그림 2] EU의 결속기금 영국 할당량

출처: Bachtler & Begg(2017: 750)에서 재구성.

 

1990년대와 2000년대 초까지 영국은 ERDF와 ESF의 실질적인 수혜국이었다. 그러나 중동유럽 국가로의 EU 확대 이후 점차 수령액이 줄어들었다. 2007년부터 구조기금은 영국의 모든 지역이 아니라 ‘저개발(less-developed)’ 지역에만 지원될 수밖에 없었다. 문제는 공간 중심의 지원은 저개발지역이 발전지역으로 나아가지 못하고 고착화 된다는데 있다. 2014~20년 동안 영국에 대한 구조기금의 배분은 103억 파운드이다. 1인당 지원금 수준이 가장 높은 곳은 웨일스(Wales)로 1인당 690파운드, 북아일랜드(Northern Ireland)는 300파운드, 노스이스트 잉글랜드(North East England), 사우스 웨스트 잉글랜드(South West England) 각각 250파운드 등이다. 지원 및 투자 조건 측면에서 가장 유연한 프로그램이 있는 West Wales & The Valleys and Cornwall & the Isles of Scilly 등 저개발 지역은 EU의 자금지원이 특히 중요하다. 이 밖의 주요 수혜 지역은 [그림 3]의 잉글랜드 남서부, 북서부, 중부, 스코틀랜드이다.

 

[그림 3] EU 결속정책기금 영국 내 배분 현황

출처: Bachtler & Begg(2017: 751)에서 재구성.

 

브렉시트 이전 최근의 EU의 영국에 대한 ESIF 지원 수준은 영국 GDP의 0.1%에 불과하기 때문에 하찮은 것으로 간주할 수 있지만 중요한 성과와 진정한 가치를 가지고 있다. 비교적 적은 지원 규모와 프로젝트 수준임에는 EU로부터의 지원은 정치적 의미가 상당히 크다. 첫째, 지방정부의 취약계층을 지원하는 데 관여하는 정치인이나 NGO들에는 공공정책 공약이라는 사실만으로도 큰 의미를 갖는다. 둘째, EU 지역정책과 연계해서 국내 지역정책의 방향을 결정한다는 면에서 중요한 의미가 있다. 브렉시트가 결속정책에 미치는 영향에 관한 연구들은 ESIF 공동자금조달 요건이 없는 상황에서는 오히려 국가와 지방정부의 경제개발에 대한 투자가 감소할 것이라는 주장을 일관되게 해왔다. ESF가 지원하는 많은 목표에 대한 대안이 없다는 점을 고려하면, 영국의 사회정책에 미치는 영향 또한 적지 않을 것으로 예상된다.

영국에서 ERDF의 기여도에 대한 가장 최근의 평가는 2007~2013년 동안 EU가 지원한 정책으로 152,000개 이상의 일자리 창출로 이어졌으며, 그중 29,000개 이상의 중소기업과 3,800개의 연구부문에서 일자리를 창출했다. EU 자금지원을 통해 지원되는 추가 투자SMS 2015년 영국의 GDP를 0.1% 증가시켰으며 2023년까지 GDP는 0.2%의 증가가 예상되었다. 그러나 일자리의 질이라는 측면에서는 기대에 미치지 못했다. EU의 ESIF 저개발 지역 투자에도 불구하고 첨단산업에 종사할 수 있는 노동자들은 런던을 비롯한 발전지역으로 이동했다.

ESF의 평가에는 영향의 일부 증거도 포함되어 있다. 영국의 많은 사람이 EU가 후원하는 고용 및 훈련계획에 참여했으며, 잉글랜드와 스코틀랜드에서는 고용에 긍정적인 결과가 있었다. 2014~2020년 동안 영국은 EU가 지원하는 프로그램들을 통해 206,000개 이상의 기업을 지원하고 거의 81,000개의 일자리를 창출할 것으로 예상되었다. 기술개발, 사회포용, 고용가능성, 청년훈련 및 취업 등 ESF 지원 목표에 따라 2백만 명 이상의 사람이 도움을 받을 것으로 예상되었다. 그러나 ESF는 영국 전체의 고용률과 기술 수준의 지역적 격차를 줄이지는 못한 것으로 평가된다. 영국은 EU 총수입의 12%를 초과하여 EU 재정에 기여하였음에도 국내 지역 간 격차가 좁혀지지 않았다.

브렉시트의 장기적 영향에 대해서는 다양한 예상이 가능하다. 그러나 브렉시트가 긍정적이든 부정적이든 영국 경제에 미치는 영향은 분명히 있을 것이다. 첫째, 대부분의 연구는 거시경제 차원에서 성장이 EU에 남아있을 때보다 더 느릴 것으로 예상한다. 둘째, 결과는 채택한 규제의 범위와 함께 미래 무역과 투자 간의 복잡한 상호작용에 따라 달라질 것이다. 셋째, 브렉시트는 영국과 EU 27개국 간의 미래관계 협상 결과 세부 사항에 따라 미치는 영향력이 달라질 것이다. 넷째, 미래의 이주 패턴, 일자리를 채우기 위해 EU 이주자에 대한 의존, 수입에서 국내 공급 업체로의 수요 전환 효과, 수출 시장의 손실 및 다양한 계층에 직면한 인센티브의 변화를 포함하여 광범위한 결정요인이 영향을 미칠 것이다. 다섯째, EU 보조금이나 시장 접근권 상실로 인한 농업 또는 금융 서비스에 대한 부정적 영향, EU의 규제가 사라질 경우 어업에 유리한 영향과 같은 일부 부문별 긍정적 효과도 예상할 수 있다.

외국인 직접투자(FDI)는 일부 지역 경제에서 중요한 투자 및 일자리 창출원이었다. 브렉시트 이전 영국에 대한 FDI는 향후 10년 동안 22% 감소할 것으로 예상된다. 지난 10년 동안 스코틀랜드, 잉글랜드 북서부, 웨스트 미들랜드, 웨일스 및 북아일랜드는 영국에서 가장 많은 FDI가 이루어졌다. 따라서 이들 지역이 FDI 둔화에 가장 취약한 지역이라고 할 수 있다. 노스요크셔(North Yorkshire)와 도셋(Dorset)과 같은 시골 카운티와 웨스트요크셔(West Yorkshire)와 랭커셔(Lancashire)와 같은 도시 카운티는 EU와 더 밀접하게 통합되어 있다. 이들 지역은 제조업, 농업, 광산 및 채굴업 등으로 공공사업 분야에 대한 의존도가 큰 지역으로 EU 시장으로 치우쳐 있으며 영국 정부가 단일시장 및 관세동맹에 더 이상 속하지 않을 경우 단기적 차원에서 교역의 혼란에 더 취약하다. 국내 지역정책 관점에서 보면 오히려 결과에 대한 불확실성으로 인해 재정 및 자원이 과도하게 늘어날 위험이 있다.

영국의 입장에서 EU결속정책 프로그램에 의해 할당된 자금은 상대적으로 크지 않지만, 영국 일부 지역의 지방 당국 및 기타 조직에는 중요한 수입원이었다. 그간 이들 지역은 EU와의 종속 관계가 성립되었기 때문에 그것 없이는 일부 경제개발이나 사회 프로젝트가 예전과 같은 규모로 진행될 수 없을 것이다. 결국 영국의 결속정책은 경쟁력 확보 위주에 초점을 맞춘 정책으로 EU의 다른 지역보다 덜 안정적이고 정치인들의 이해관계에 얽힌 이용 대상이 되어 장기 전략이 부족했다.