브렉시트(Brexit) 이후 EU 결속정책의 변화 필요성에 관한 연구

EU는 정치, 경제, 문화의 ‘유럽화(Europeanization)’를 통해 하나의 유럽을 추구하여 왔다. 정책영역 또한 기존에 국가에서 담당하던 복지, 이민 등과 같은 주제의 정책들이 EU 차원으로 상당부분 이전되었다. 그러나 영국은 ‘선출된 권력만이 진정한 권력’이라는 믿음, 즉 유럽위원회(Commission of the European Communities)의 부당한 간섭, 영국만의 힘으로는 바꿀 수 없는 ‘인적 이동의 자유 제한’ 등이 원인이 되어 EU 탈퇴를 공식화하기에 이르렀다. EU는 브렉시트(Brexit)로 인한 재정 기여금 감소와 스페인, 이탈리아 은행들이 갚아야 하는 상당한 규모의 만기 채권 등으로 인해 재정을 긴축해야만 한다. 그럼에도 EU는 브렉시트와 연이어 터진 코로나19 사태로 침체된 경기 부양을 위해 7천500억 유로(약 1천30조원) 규모의 경제회복기금을 투입해서 분열을 딛고 결속을 도모하고 있다. ECB의 2020년 전망에 따르면 코로나 19 확산으로 EU는 –7.5%, 유로존은 –8.7%를 예측했다. 이는 역내 투자 감소로 이어져 유로존 경제가 더 위축될 가능성이 크다.

EU 내에서 그동안 영국은 독일, 프랑스에 이어 세 번째로 혜택보다 분담금이 많은 순기여국이었다. 영국의 EU 탈퇴로 연간 120~150억 유로(약 15조 3,500억원~19조 2,000억원) 정도의 수입이 부족할 것으로 전망된다. 이를 나머지 27개 회원국이 메워야 한다. 브렉시트와 같은 EU에 대한 반감은 프랑스, 핀란드, 덴마크 등지에서도 나타나고 있다. 핀란드에서는 유로존 탈퇴 여부를 묻는 국민투표를 실시해달라는 청원서가 제출되어 사회적 논의에 들어갔다. 덴마크에서는 유로폴(Europol) 탈퇴가 53%에 이르는 국민 투표 찬성률로 이미 결정됐다. 국민투표를 주도한 덴마크 연립 여당인 국민당과 시민단체들은 덴마크가 유로폴 회원국으로서 별다른 혜택을 받은 게 없으면서도 시리아에 EU 경찰을 파견하거나 의무적으로 테러 작전에 참여해야 했음을 지적한다.

간략하게 EU의 변화를 예상해보면 다음과 같다. EU는 단일유럽시장에서의 ‘동반자원칙’을 준수할 것을 표명한 이후 다층적 거버넌스(Multi-level governance)가 본격적으로 진행되었다. 그러나 리스본조약 이후 유럽위원회의 권한과 의회의 권한이 강화됨에 따라 공동체 예산집행에 대한 권한 및 책임이 지방정부 차원에서 다시 유럽위원회로 이전되기 시작했다. 그 결과 유로존 경제위기 이후 지방정부 및 도시에 투입되는 초국적 차원의 지원과 회원국 정부 차원의 보조금 지급과 같은 보호 조치는 약화되었다. 특히 EU의 지역정책(Regional Policy)차원의 지원에 의존해왔던 영국의 구산업지역 내의 대도시들은 브렉시트 이후 개별적 첨단산업 투자유치에 사활을 걸 수밖에 없게 되었다. 국제적 경쟁에 노출된 EU의 소도시들도 공동체 차원의 지원과는 별도로 독립적인 시스템 운영과 유로시티와 같은 도시들 간의 연합을 통한 경제발전 정책을 공유하고 선택할 가능성이 커졌다.

정치적 측면에서도 변화가 예상된다. 브렉시트 이후 유럽의 미래와 극우의 영향력 확대라는 부정적 현상이 유럽통합 담론의 중요한 주제가 되었다. 유럽화가 유럽적 가치를 공유하고 공동의 평화 번영을 추구하는 유럽인에 의한 또 하나의 세계화가 아닌, 계층 간 불균형을 초래한 신자유주의적 세계화에 다름 아닌 것으로 귀결되자 극우 세력이 전면에 부상하고 있다. 이러한 상황에서 분담금과 관련해 상대적으로 고부담을 지는 국가가 저부담을 지는 경제 취약 국가와 취약계층에게 무제한적으로 희생과 인내를 강요한다면 유럽화는 신자유주의적 세계화와 다름없는 경제 이데올로기로 변질할 가능성이 크다. 따라서 EU는 이를 막고 회원국 시민들 간 결속력을 강화하기 위해 복지제도, 노동시장 제도 등 ‘선택적 사회정책’을 확대하는 동시에 초국가적 기구의 권한이 약화한 ‘느슨한 연합’을 통해 유럽회의주의(Euroscepticism)를 감소시키는 노력을 확대할 것이다.

구조적 측면에서 EU는 회원국의 고유한 권한과 시장 간의 갈등이 초국적 차원에서 조정 가능한 체제를 갖고 있다. 그러나 영국의 EU 탈퇴로 초국적 차원의 정책 결정과 하향식 의사결정 체계에 대한 불만이 쌓이고 있다. 그 결과 회원국 정부 및 하위정부의 권한이 확대되는 등 EU 정치의 특징인 국내 정책을 초국가로 전이하여 다수준의 정부간, 하위정부(지방정부, 도시) 간 수평적 연합을 통해 공동 해결하는 다층적 거버넌스 체제에 변화가 일어나고 있다. EU는 상품, 서비스, 자본이동의 자유화를 실현하는 수단으로 내부장벽을 제거하는 동시에 지역불균형과 실업과 같은 공통의 문제들을 제거하는 방법으로 지역정책을 비롯한 공동정책들을 개발해왔다. 이를 위해 탈규제조치, 표준화 및 수량제한 철폐 등 초국가에서 국민국가로 직접적인 규제조치가 이루어졌다. 또한 회원국마다 상이한 세율, 노동시장의 규정, 복지, 낙후지역 개발 등 자유경쟁을 억제하는 사회안전망의 수준을 조정하는 것들은 주로 초국적 기구와 정부간 협상에 의해 이루어졌다. 그러나 최근 역내에서 일어난 여러 사건으로 인해 EU 주요 정책 결정 행위자와 그들의 권한은 변화할 수밖에 없을 것이다.

이에 본 연구에서는 지역 간 불균형 발전을 브렉시트의 다양한 원인 중 하나로 본다. 지역 간 경제격차가 EU 탈퇴라는 문화를 형성했고, 이는 지역이라는 ‘공간 중심’의 EU의 지역정책으로 낙후된 지역의 고착화가 발생한 것이다. 따라서 이를 극복하고 지역 간 격차를 줄이기 위해서는 다층적 거버넌스 하의 상향식 지역정책이 수행되어야 하고 공간 중심의 지역정책은 개인에 초점을 맞춘 정책으로 변경해야만 한다. 본 논문의 구성은 다음과 같다. 서론에 이은 제Ⅱ장은 브렉시트의 이론적 배경을 검토한다. 제Ⅲ장은 EU의 결속정책(Cohesion Policy)이 영국에서 어떻게 기능해 왔는지를 검토한다. 제Ⅳ장은 EU와 영국의 지역 간 불균형 해소를 위한 지역정책을 분석한다. 제Ⅴ장 결론에서는 브렉시트 이후 EU 지역정책의 변화 필요성을 조망해 보았다.

본 연구가 상정하는 연구대상 및 내용을 도식화하면 아래 [그림 1]과 같다.

 

[그림 1] 브렉시트 이후 EU 결속정책 거버넌스 변화