초국적 차원의 이민·망명정책 한계요인

이민은 유럽연합의 모든 국가들에게 매우 민감한 문제이다. 따라서 대부분의 나라에서는 이민자의 대거유입을 막기 위한 쿼터제를 실시하고 있다. 유럽연합이 27개국으로 확대됐다는 것은 역내 및 역외국의 노동자가 일자리를 찾아 국경을 넘는 일이 훨씬 자유로워졌다는 것을 의미한다. 동시에 불법체류의 기회도 확대된다는 것을 의미하기도 한다. 경제적 관점에서 볼 때 이민은 긍정적 효과를 갖고 있다. 고령화와 저출산으로 인한 노동인구 감소를 메워줄 대안이기 때문이다. 그러나 유럽연합 전체를 놓고 볼 때, 이민은 일자리 축소와 복지체제의 붕괴로 이어진다는 생각이 지배적이다. 리스본조약으로 대체된 유럽헌법조약이 몇몇 국가의 반대로 부결되고 사실상 사문화되기에 이른 가장 큰 이유도 이민에 따른 실업과 복지 위축에 대한 불안감이 크게 작용하였기 때문이다.

1970년대 석유 파동 이후 유럽경제의 불황으로 유럽 각국의 이민정책은 제한적, 통제적 성격으로 변화되었다. 이후 냉전체제의 종식과 동유럽 국가들의 민주화로 인한 서유럽 국가로의 난민과 망명자 유입은 유럽사회에 새로운 문제로 등장하였다. 망명자는 국제법이나 국내법상으로 이민자들과는 분리된 특별한 권리를 부여받는다. 망명자를 비롯한 피난민에 대한 국제사회의 관심은 1951년 UN 난민고등판무관(UNHCR: the United Nations High Commissioner for Refugees)이 창설되면서 부터라고 할 수 있다. UN총회에서는 ‘난민지위에 관한 협약’을 통해 무국적자들의 권리를 위한 초안을 작성하였다. 이후 1967년 ‘난민지위에 관한 의정서’를 통해 피난민에 대한 일시적이고 지리적인 제한을 철폐하였다. 즉, 망명의 법적 개념이 인종, 종교, 정치적 소수집단의 권리까지 확대적용 된 것이다.

1970년대 냉전체제 하에서는 망명을 시도하는 숫자가 미미하였으므로 큰 문제가 아니었다. 그러나 냉전체제 붕괴 이후 국제 정세와 국내 환경의 변화에 따라 유럽 각국의 태도는 급격히 변화하였다. 특히 1992년 유고슬라비아 내전 이후 서유럽으로의 망명은 급속도로 증가하여 1992년 7월 한 달 동안 8만 명이 망명을 신청하였다. 특히 독일로의 망명자 숫자가 증가하였는데 이는 유럽연합 전체 망명자의 65%를 상회하였다. 1999년 코소보 사태 이후 서유럽에 망명자 숫자가 다시 증가함에 따라 망명정책에 초국적 차원의 망명정책이 절실히 요구되었다. 이후 지난 2005년 영국, 프랑스 무슬림 이민자들의 소요는 유럽연합 전체에 큰 반향을 가져왔고 이를 계기로 이민 및 망명법이 더욱 강화되기 시작하였고 몇몇 회원국들은 다문화주의에서 동화주의로 이민정책의 틀을 바꾸기 시작하였다.

프랑스는 2005년 인종폭동 이후 이주정책과 관련하여 2006년 ‘이주와 통합에 관한 법률’ 제정과 2007년 ‘이주 및 국가정체성부’ 설립, ‘이민통제, 동화, 그리고 망명에 관한 법률’을 통해 이주민의 유입을 적극적으로 통제할 뿐 아니라 이주민을 계층화하여 선별적으로 받아들이고 있다. 또한 ‘통합수용계약’은 프랑스 사회 및 언어에 대한 교육 및 이해를 통해 이주민들의 프랑스 사회로의 동화를 요구하고 있다. 이처럼 프랑스는 동화주의 강화 전략에서 배제주의 모델로 나아가고 있다고 할 수 있다.

프랑스 우파 정부는 1995년부터 재정적자 해소를 이유로 복지예산의 감축, 공공부문의 민영화, 35시간 노동제의 완화, 하청제도의 도입 등으로 재정수지를 줄이려고 했다. 프랑스가 공공부문 예산을 대폭 삭감하자 그 타격을 정면에서 받게 된 계층이 바로 도시 교외에 거주하던 북아프리카 출신의 이주민들이었다. 북아프리카에서 프랑스로 이주한 이주민들의 수는 약 500만 명에 달한다. 이들 중 절반은 종교․문화적 이유로 프랑스 사회에 동화되지 않고 이슬람을 고수하고 있다. 결국 2005년 10월 27일 파리 교외 클리시수부아에서 경찰 검문을 피해 달아나던 아랍계 십대 2명이 숨진 것을 계기로 그동안 차별과 무시 속에 억눌려 왔던 이민자들의 분노가 한꺼번에 폭발하면서 폭력사태가 발생했다. 이는 가난한 무슬림 이민자들에게 주택과 교육을 제공하는 제도에만 의존하고 직업알선과 주택마련, 그리고 사회정치적 소외에는 효과적으로 대응하지 못한 내부 모순의 폭발이라 할 수 있다. 결국 프랑스는 이주민들을 프랑스 사회에 동화시키는데 완전히 실패했음을 인정할 수밖에 없었다.

프랑스, 영국, 독일은 그들의 식민지인 이슬람 국가들로부터 부족한 노동력을 공급받아 경제재건을 이루었다. 프랑스는 제 2차 세계대전 동안 약 60만 명의 자국 인구를 잃었고 인구 노쇠현상을 겪었다. 이는 인구문제와 노동력문제로 이어지게 되었다. 프랑스는 1945년 11월 2일 법령에 따라 ‘인구 및 가족고 위원회’와 ‘국민이민청’을 설치하고 알제리인 들과 마그레브 출신 무슬림들을 대거 받아들였다. 1974년 당시 프랑스에 거주하는 이민자 중 무슬림 이민자가 전체의 86%를 차지하였다. 그러나 오일쇼크로 인해 프랑스 경제가 어려워지자 프랑스는 이민자 수를 억제하는 다양한 조치들을 취하였고 외국인에게는 일체 노동허가를 내주지 않았다. 심지어 외국인 이민자들을 본국으로 귀환시키기 위해 1만 프랑의 귀국 보조금을 제시하였으나 실패하였다. 이처럼 자국의 필요에 따라 이민자들을 수입하기도하고 제한하기도 하였다.

2003년 유럽연합 가입조약 제 4부의 신규가입국에 적용되는 ‘잠정조치(Temporary Provisions)’에는 사이프러스와 몰타를 제외한 헝가리, 폴란드, 체코, 슬로바키아, 슬로베니아, 에스토니아, 라트비아, 리투아니아 등 8개 신규가입국(A8 Nations)의 이동을 잠정적으로 제한할 수 있도록 하는 내용을 부속서 5~14에 규정하고 있다. 인력이동 제한조치는 기존 15개국 회원국들이 국내법 또는 양자조약에 의한 ‘노동허가증(work permit)’ 발급제도를 통해 8개국 국민들의 자국 내 취업을 제한할 수 있도록 하는 것이 주요 내용이었다.

이에 집행위원회는 2008년 이전에 잠정조치 유지여부에 대한 검토보고서를 각료이사회에 제출하였고 인력이동 제한의 해제 여부를 각국별로 결정할 수 있도록 하였다. 따라서 2011년부터는 중동부 유럽 신규가입국 국민이 자동적으로 기존 15개국 내 취업에 별도의 제한을 받지 않게 되었다. 독일, 프랑스, 벨기에, 그리스, 룩셈부르크, 스페인은 자국민 또는 15개 기존 회원국 국민으로 충당할 수 없는 직종에 대해서만 예외적으로 노동허가증을 발급하고 있다. 노동허가 쿼터를 설정하고 있는 국가는 오스트리아, 네덜란드, 이탈리아, 포르투갈 등이다. 신규 동유럽 회원국에 대해 국민의 자국 내 취업을 제한하지는 않으나 사회복지 혜택을 제한하는 국가로는 영국과 아일랜드가 있다.

유럽연합의 대부분의 회원국들은 합법적 이민자들을 유인할만한 적절한 시스템이 없다. 대부분의 국가들은 지역기관이 제공한 정보에 따라 쿼터시스템을 이용하여 취업비자를 발급한다. 예를 들어 이탈리아는 2004년부터 2006년까지 79,500명의 외국인 노동자를 허용할 방침이었다. 이에 이탈리아는 자국과 이민 협력협정을 맺은 알바니아, 이집트, 모로코, 튜니지아에 우선적으로 이민 쿼터를 할당했다. 체코, 독일, 네덜란드는 숙련 노동자를 유치하기 위해 노동허가증인 ‘그린카드(green card)’ 제도를 이용함으로써 취업허가 시스템을 이용했다. 독일은 하이테크 인력부족을 이민을 통해 보충하고 있고 네덜란드도 아프리카 및 아시아권의 의사와 간호사들의 유입을 촉진하는 등 지식근로자 유입촉진책을 가동하고 있다. 네덜란드 이민청(IND: The Immigration and Naturalization)의 외국 지식근로자 유입촉진을 위해 지식근로자를 고용코자 하는 네덜란드 기업은 이민청의 홈페이지에 ‘지식노동자(Knowledge Worker)’라는 신규 섹션에 접속해 지식근로자 고용신청업무 등을 인터넷으로 처리하기 시작하였다. 이에 네덜란드는 고임금, 고학력 이민자에 대한 5년간의 장기체류 허가증을 발급하고 있다.

2004년 동유럽 국가들의 가입으로 오랜 이민의 역사를 가진 영국은 또다시 유럽이민의 중심지로 떠올랐다. 특히 폴란드 출신 이민자 수가 급격하게 늘면서 영국의 이민자 숫자는 연간 19만 명을 상회한다. 영국은 유럽의 다른 국가에 일단 정착했던 난민이나 망명 신청자 및 이민자들이 2차적으로 유입되는 경우가 늘고 있다. 이는 이민자 자녀들이 영어로 교육받을 수 있다는 점 등 문화적 이점이 가장 큰 이유이다. 그러나 자국민의 실업률 상승과 사회보장제도의 붕괴를 우려한 영국 정부는 출입국 통제가 가능한 유럽연합 회원국이 아닌 국가의 이민자들의 이민을 봉쇄하기 시작했다.

그간 영국 정부는 이민자들이 영국 경제 발전에 긍정적인 영향을 미친다고 보고 대체로 환영하는 정책을 펴왔다. 그러나 이민자 유입이 지속되면서 실업자 증가, 주택시장 불안정 등의 문제가 야기되었다. 그 결과 야당인 보수당은 ‘이민상한제’ 도입을 강력하게 주장했다. 한편, 이러한 영국의 이민상한제 주장에 대해 2006년 한 해 이민자들이 영국 경제 성장에 기여한 규모가 60억 파운드에 이른다며 반대하는 측도 존재한다. 이민제한이 정책적으로 실현 가능한지 여부도 미지수로 남아 있다. 왜냐하면 난민이나 망명자에 문을 걸어 잠그는 것은 국제인권 존중 정신에 위배된다는 점에서 영국정부로서는 상당한 부담이 따르기 때문이다. 인도, 파키스탄 출신이 다수를 차지하는 연간 6만 명 규모의 가족재결합 또는 결혼 이민을 규제하는 것도 엄청난 인종적 갈등을 야기할 수 있다. 그래서 영국 정부는 이민관련 규범과 법규는 최근 급속히 강화하고 있다. 반면, 자국이 받아들인 이민자들에 대해 여러 측면에서 매우 섬세한 배려와 정책을 적용하고 있다. 문제는 서유럽 국가의 대부분이 경제의 상당부분을 이민자들이 지탱하고 있고 영국과 같은 입장에 있다는 점이다.

영국은 2008년에 ‘점수에 기반한(pointed-based)’ 시스템을 유럽 국가들 중 최초로 도입했다. 새로운 시스템 아래서 영국은 그들의 노동시장에서 부족한 인력을 보충하기 위해 기술자와 숙련 노동자에게 취업비자를 내주었다. 영국의 이러한 포인트 제도는 관료주의적이고 비효율적이라고 비난받고 있음에도 불구하고 이 제도야 말로 필요한 노동력을 확보하기 위해서 오히려 쿼터제도보다 세련된 제도라고 반박한다.

이민정책에 관해 보수적인 성향의 덴마크는 외국인들에게 이주 후 7년이 지나야 정부 복지혜택을 받을 수 있도록 하는 법안을 최근 통과시켰다. 법안 통과 이후 이주 노동자들의 대부분이 불법체류 상태가 되었다. 영국, 독일, 프랑스, 이탈리아, 스페인 등 유럽 선진국들은 유럽연합의 중동부 유럽 국가로의 확대 이전부터 불법이민으로 골머리를 앓아왔다. 이들 국가에서는 불법 이민자 수의 증가로 출산율 감소에도 불구하고 인구가 늘어나는 기현상이 벌어지고 있다. 2009년 1월 1일 집계된 덴마크의 이민자 수는 401,771명이다. 덴마크에는 터키에서 파키스탄, 소말리아에 이르기까지 여러 이슬람 국가 출신의 이주민들이 있다. 이들의 대부분은 1960년대에 정치적 망명자로서 이곳에 온 사람들이다.

덴마크에서는 2002년 이후 남편의 보호 하에 있는 이슬람 여성들을 해방시켜주겠다는 이유로 이민자의 배우자가 결혼 후 2년 안에 최소한 300시간을 일하지 않으면 사회적 권리를 박탈한다. 우파 국민당은 이슬람 여성에게 좀 더 자유를 주고자 배우자에게 450시간을 일할 것을 요구하고 있다. 이처럼 덴마크 역시 온갖 수단을 써서 이민자들의 사회보장 접근을 차단해야 한다는 강박관념이 자리 잡고 있다.

스웨덴은 근로자의 자유로운 이동을 보장하고 있다. 난민들의 천국이라 불리고 북유럽 사회민주주의 국가를 대표하는 스웨덴은 전통적으로 제 3세계 난민들에게 우호적인 자세를 취해왔다. 스웨덴은 2003년 발발한 미국의 이라크 전쟁 이후 급증하는 이라크 난민들을 가장 많이 수용하고 있다. 2007년 한 해에만 18,599명의 이라크인들의 망명이 허용되었다. 하지만 스웨덴은 2006년 중도우파 내각이 집권한 뒤부터는 망명정책을 재검토하고 있다. 지나치게 관대한 망명정책이라는 비판이 증가하면서 교육이나 보건 등 사회보장정책을 재검토하기 시작하였다.

수도 스톡홀름에서 남서쪽에서 35㎞ 떨어진 쇠데르텔리는 스웨덴 속의 작은 이라크라고 불릴 정도로 이라크인의 거주지가 형성되어 있다. 이 지역에는 전체 인구 중 40%가량인 약 8만 명이 이민자이다. 이는 미국과 영국에 정착한 이라크 난민을 모두 합친 수보다 많은 숫자이다. 이들 대부분은 종교 탄압을 피해온 아시리안 기독교인이다. 스웨덴은 난민들이 원하는 곳에 정착할 수 있도록 지원을 한 결과 쇠데르텔리에 등과 같은 일부 도시에 난민들이 몰려드는 과밀 현상이 나타났다. 스웨덴에서는 이와 같이 아랍어로 모든 일상을 누릴 수 있는 ‘분리된 공간’이 조성되면서 사회 통합을 저해하고 정체성 혼란으로 이어질 수 있다는 우려가 제기되었다. 한편, 2008년 스웨덴으로 망명을 신청한 이라크 난민들의 망명 허가 비율이 72%에 달한 반면, 2009년에는 27%에 그쳤다. 과거 사민당 정권과 달리 현 스웨덴 정부는 망명 절차 등을 더 까다롭게 만들 것으로 전망된다.

인구 900만 정도인 스웨덴은 국민의 약 12%가 외국인이다. 스웨덴의 이민자는 한국이나 독일에서 보편적인 저임금 노동의 일자리 보충을 위해 제 3세계에서 받아들인 이주 노동자들과는 확연히 구분된다. 그들의 상당 부분은 박해를 피해 고국을 등진 아프리카와 아시아의 난민들이다. 경제적 이주민의 경우에도 5년 이상 거주하면 스웨덴 국민이 누리는 복지혜택을 동등하게 누릴 수 있는 시민권을 얻을 기회를 쉽게 얻을 수 있다. 이러한 권리뿐만 아니라, 이민자들이 누릴 수 있는 '문화적 권리'도 타 유럽 국가들에 비해 관용적이다. 그러나 스웨덴도 결국 사회 통합을 저해하고 정체성 혼란으로 이어질 수 있다는 이유로 이민정책에 대한 재검토를 시작하였다.

한편, 영국, 프랑스, 독일, 이탈리아, 폴란드, 스페인 등의 내무장관들은 6개월마다 유럽연합의 이민·망명정책에 실질적 권력을 행사하기 위한 모임을 갖는다. 모임의 중요한 목적 중 하나는 불법이민에 대한 대규모 사면을 종식시키려는 것이다. 예를 들어 북유럽 국가들은 스페인이 2005년에 750,000명의 불법이민자들에게 영주권을 주었을 때 경악을 금치 못했다. 북유럽 국가들은 이러한 사면이 대규모 불법 이민을 ‘끌어당기는 요인(pull factor)’이 될 것을 우려했다. 사이프러스, 몰타, 그리스, 포르투갈, 스페인 등 남유럽 국가들과 지중해 연안 국가들은 중동과 아프리카로부터 온 대규모 이민자들을 돕지 않는 것에 대해 집행위원회에 비난을 가했다. 동시에 이들 국가들은 불법이민자들의 진입관문이라는 비난에서 벗어나고, 그들을 돕기 위한 자금과 지원을 포함한 대규모 지원거래를 개별국가 차원에서 준비 중에 있다.

한때 세계에서 가장 관대한 망명 허용 국가였던 독일은 1990년대 초반 망명신청 건수가 1백만을 넘기도 했다. 그러나 이들이 정부 지원에 의존하면서 국가의 부담이 늘어나기 시작하자 이들에 대한 복지혜택을 줄이고 망명 허가 기준을 대폭 강화했다. 현재 독일에 망명신청을 하는 건수는 연간 5만 건 이하로 줄었다. 독일은 최근 16개주 내무장관 회의에서 코소보·이라크·아프가니스탄 등에서 몰려온 망명신청자들을 돌려보내기로 결정했다. 이 중에는 독일에서 13년간이나 거주한 10대들도 포함돼 있었다.

이해관계를 달리하는 집단간 합의를 통한 의사결정을 특징으로 하는 네덜란드에도 변화가 일어나고 있다. 네덜란드에서는 이해 집단간 충돌을 피하기 위해 가능하면 접촉을 피하고 어쩔 수 없을 때는 대표자들이 모여서 협의하고 타협하는 방식인 조합주의로 문제를 해결하여왔다. 즉, 칼빈주의자들은 그들만의 공간을 형성하고 살았고 자유주의 집단도 그러했다. 이러한 방식은 19세기 이후 1960년대 이르기까지 오랜 기간 동안 네덜란드 인의 삶을 규정했다. 그러나 전후 1950년대에서 1960년대에 복지국가체제로의 사회체제가 변화하면서 그들만의 공간 내에서가 아닌 국가기구를 통해 복지혜택을 누리면서 마약, 성혁명, 쾌락주의 사회로 사회변화가 일어나게 되었다. 즉, 종교적인 사회에서 세속적인 사회로 사회 패러다임이 바뀌게 되었다.

네덜란드도 처음에는 무슬림 이민자들에 대해 다문화주의에 입각하여 그들의 정체성 보존에 반감을 갖지 않았었다. 이는 결국 네덜란드 사회에 적응하는 과정에서 해체되고 장기적으로 네덜란드 사회에 동화되리라는 믿음 때문이었다. 그러나 무슬림 이민자들은 네덜란드 사회에 동화되지 못하고 근본적인 삶의 원칙에서 충돌하였으며 네덜란드 사회의 세속화 흐름에 비판적이었다. 1980년대 이후 네덜란드는 무슬림 이민자들을 네덜란드인의 행복을 위협하는 문제로 인식하게 되면서 ‘동화정책’에서 ‘통제정책’으로 정책이 변화하였다. 1992년에는 개인적인 사회재정 등록번호를 부여하였고 1995년에는 의무적인 신분확인 절차가 추가되었다. 이후 1998년에는 ‘자료연결법’을 통과시켜 정부의 모든 자료를 연결하여 등록되지 않은 자들에게 서비스 중단조치를 하는 강력한 이민자정책을 펴오고 있다.

네덜란드, 영국, 노르웨이 등도 망명신청이 거부된 이주자에 대한 정부혜택을 없애거나 줄였다. 프랑스도 불법이민에 대한 단속을 강화하는 한편, 출산 장려 등 장기적 계획으로 노동력 부족을 해소하기 위해 국가재정을 투입하고 있다. 이처럼 다민족사회에서는 사회보장제도의 붕괴 등 국가안전망이 흔들릴 수밖에 없는 시각이 존재하는 한 외국인 노동력을 철저한 관리 하에 둠으로써 자국민의 불안과 노동력 부족을 동시에 해소하려는 유럽 각국의 시도는 당분간 계속될 것이다.

출처: Europe Is Closing the Door on Migrants. What If Africa Does the Same? | by Joseph Dana | emerge85 | Medium