EU의 공동이민·망명정책

유럽연합은 2001년 ‘유럽장래문제협의회’를 구성하기로 합의한지 8년 만인 지난 2009년 12월 리스본조약을 공식 발효하였다. 이로서 유럽연합 27개국은 정치적 통합을 향해 한걸음 더 나아가게 되었다. 리스본조약은 유럽연합의 내부통합 문제를 일단락 짓고 정치 공동체로 한 단계 도약할 기반을 마련했다는 평가를 받고 있다. 그러나 이와 동시에 이민자에 대한 거부감 확산으로 인해 사회통합이 실현될 수 있을지 우려되는 상황이 발생하고 있다. 유럽은 현재 매년 2백만 명의 이민자를 흡수한다. 이는 인구에 비례해서 북아메리카를 포함해서 세계의 어느 다른 지역보다도 많은 숫자이다. 이러한 인구유입은 출생률과 사망률 이상으로 회원국의 인구구성을 변화시키고 있다. 2009년 유로스타트(Eurostat)의 통계에 따른 유럽연합 인구를 약 5억 명으로 추정할 때 유럽에서 태어나지는 않았으나 유럽 내 거주하고 있는 제 3국적 국민은 약 3천만 명에 이른다. 제 3국적인 중 가장 많은 인구를 차지하고 있는 국민은 터키인으로 대략 5백만 명 정도이며 이들은 독일, 프랑스, 네덜란드, 오스트리아, 벨기에 순으로 분포되어 있다. 아프리카인들도 대략 5백만 명 정도가 유럽에 거주하고 있으며 프랑스, 영국, 네덜란드, 독일 순으로 흩어져서 살고 있다.

국제연합(UN)은 유럽 이민자 수의 증가를 향후 40년에 걸쳐 40% 정도 증가할 것으로 예측한다. 지난 2004년 중동부 유럽 확대 이후 영국과 아일랜드로의 노동자들의 유입이 가장 많았고 스페인의 공식적 이민인구도 지난 10년간 400%나 증가하였다. 이탈리아도 2009년도에 루마니아로부터 최근 10만 명 정도가 유입된 것으로 추산된다. 이들 국가들은 유입된 노동자들 대부분이 숙련된 노동자가 아니기 때문에 사회문제화 될 것을 우려하고 있다. 인구유입은 출생률 혹은 사망률 이상으로 회원국의 인구구성을 변화시키고 있다. 유럽연합의 몇몇 지역은 외자유치를 통한 지역경제성장으로 인한 실업률이 하락함으로써 이민으로 인한 부작용이 감소되기도 하였다. 그러나 이와 같은 경우는 극히 예외적인 것이고 유럽은 앞으로 더 많은 이민자를 필요로 하기 때문에 이에 따른 부작용이 필연적으로 발생하리라는 것은 쉽게 예상할 수 있다. 이처럼 2000년대 이후 이민문제는 대부분의 유럽연합 회원국들에게 정치 토론의 단골 주제가 되었다.

국경을 넘는 이동은 빈곤국들에게 있어서는 하나의 현상인 반면, 이민을 받아들이는 국가는 상당한 수준의 관리를 필요로 한다. 어떤 국가도 이민이라는 문제를 스스로 해결하기는 어렵다. 그러나 초국적 기구나 다자간 협의체의 개입도 항상 긍정적인 결과만을 낳는 것은 아니다. 유럽연합은 특히 이주를 금지하는 압력과 동시에 중동부 유럽으로의 확대를 통한 이주문제의 원인제공자로서 간주할 수 있다. 대부분의 유럽 시민들은 이민을 관리하는 유럽연합의 노력이 단지 바람직할 뿐만 아니라 단일시장을 유지하는 기본 권리인 인간의 자유이동권을 유지하기 위해서라도 반드시 필요하다는 것에는 동의한다.

연방주의자들은 단일한 이민정책을 선호한다. 이들은 기존의 유럽시민뿐만 아니라 새롭게 유럽연합 시민이 된 사람에게도 유럽시민권을 제공함으로써 단일국가라는 유럽연합의 이상에 다가갈 수 있을 것이라 믿는다. 그러나 이들의 이상과는 달리 회원국 선호의 다양성은 유럽연합 차원의 단일한 이민정책이 탄생하는 것을 어렵게 만들고 있다. 예를 들어 유럽연합과 회원국 관료들은 아프리카 국가들과 ‘순환이민(Circular Migration)’과 ‘협력기반(Co-operation Platform)’을 만들 필요가 있다는 것에 대해서는 대부분 동의한다. 그러나 회원국들은 초국적 차원의 규제 및 대응정책이 실제적으로 얼마나 효과가 있을 것인지에 대해서는 의문을 품고 있다.

순환이민이란 이주민을 받아들이는 국가의 이민정책 수단 중 하나로 고급기술과 일거리를 가져오는 이민자들에게는 국경을 개방하면서 값싼 노동력을 제공하는 이들을 단기적으로 순환하도록 만드는 제도이다. 그러나 순환이민 정책을 적용하는 것에 대해서는 회원국마다 인식의 차이가 있다는 점이 문제로 남았다. 어떤 회원국들은 단지 순환이민이라는 제도를 숙련 노동자들에게만 적용할 것이고, 다른 회원국들은 농업, 건설, 여행업계에서 일자리를 찾는 계절이민에만 적용할 것이기 때문이다. 순환이민에 앞서 유럽연합은 2007년 몇몇 국가와 ‘이동 동반자협력(mobility partnership)’을 장려하는 프로그램을 추진한 바 있다. 이에 따라 집행위원회는 우선적으로 케이프베르데(Cape Verde), 몰도바(Moldova)와 2008년 선도 이동 동반자협력 프로그램을 진행하였다. 협정을 맺은 국가와는 새로운 거주허가 및 노동비자와 장기간의 다국입국 비자와 같은 혜택을 부여하였다. 그러나 협정을 맺은 국가 수에서도 알 수 있듯이 실질적 효과는 아직 미미한 것으로 나타났다.

그간 공공의 요구에 따른 유럽연합 차원의 대응은 이민자들의 출신국에 초점을 맞춘 정책이었다. 하지만 회원국들마다 이민자들의 출신국가에 대한 이해관계가 서로 다르기 때문에 단일한 이민·망명정책을 세울 수 없었다. 결국 단일한 이민·망명정책의 규정을 만들고자 하는 집행위원회의 지속적인 노력에도 불구하고 회원국별 정책실행이 가시적인 효과를 거두고 있다고는 할 수 없다. 그 이유는 유럽연합의 이민·망명정책은 이중성을 보이는 동시에 회원국들의 서로 다른 정책으로 인해 명확한 관할권을 배분한 보충성의 원칙, 즉 회원국들의 전략적 이익을 무시할 수 없는 구조로 되어 있기 때문이다. 따라서 초국적 기구의 제안이 규범적 성격을 내포한다할지라도 이민·망명정책 제제조치에도 회원국들의 전략적 이익이 포함될 수밖에 없는 한계를 지니고 있는 것이다. 이에 본 논문은 회원국들의 전략적 이익추구 행위에도 불구하고 유럽연합의 단일한 이민·망명정책이 가능할 것인지를 분석하고자 한다.

출처: The future of Refugee Policy in Europe | Social Inclusion (ied.eu)