지역정책에서 도시간 협력정책으로

주권국가와 국가경제는 현대 세계화의 물결 속에서도 우월하게 살아남았다. 그러나 정치적 자율성이란 측면에서는 예전과 같은 수준의 자율성을 더 이상 누리지는 못한다. 최근에는 지역에 기반한 새로운 형태의 정치·경제의 부활이 이루어지고 있다. 이러한 경향은 대도시들 또는 지역간의 협력에서 특징적으로 나타난다. 즉, 월러스타인이 세계체제론에서 주장하는 중심·주변부 관계라는 지금까지의 자본주의적 발전의 형태를 넘어서기 시작한 것이다. 세계경제의 관문과도 같은 유럽의 대도시 주변 중소도시들은 생산자 서비스를 제공함으로써 대도시들과 함께 발전할 수 있다.

글로벌 경제와 통합된 시장에서는 국경을 넘어 자본의 자유로운 이동과 투자가 가능하므로 국가마다 경쟁우위를 점하려는 노력이 치열하다. 최근 수십년 동안 세계화로 인해 유럽연합과 같은 지역블록이 확산되었다. 이러한 블록들은 전통적인 정치의 경계를 넘어서 국가자본주의를 지속적으로 확산시켰다. 지역 블록화는 제도를 통해 부정적인 외부 효과를 통제하고 이익을 얻기 위한 노력으로 자본주의의 확대를 이루려는 것이다. 이러한 상황에서 경쟁우위를 확보하려면 국가뿐만 아니라 도시차원의 투자를 유치함으로써 생산시스템의 우위를 선점해야 한다.

 

〈그림 2〉 도시간 협력 유발요인

출처: 필자 작성

 

1. 국경지역 도시들의 협력

 

리스본조약 이후 집행위원회는 지역간의 결속력을 높이기 위해 국경을 초월한 지역간 협력인 ‘지역 아젠다 2020(The Territorial Agenda 2020)’을 발표하였다. 국경 주변지역의 중소도시들은 중앙지역의 도시들과 연계된 발전으로부터 자주 소외되어 왔다. 국경지역은 자본, 상품, 노동의 순환이 중앙지역 도시들에 비해 상대적으로 이루어지지 않았다. 이들 지역들은 첫째, 외국을 비롯한 적대적 국가들로부터의 안보라는 측면이 순환의 장애요소로 작용하였다. 안보의 불완전성은 전략산업을 비롯한 사회간접자본 개발 프로젝트를 실행 할 수 없게 만든 주요 원인이었다. 더욱이 국경 주변의 중소도시들은 국경이 의미하는 요건 때문에 내륙에 비해 상대적으로 투자가 덜 이루어졌다.

최근까지도 의사결정을 하는 중앙지역으로부터 떨어져있다는 이유와 국가 자본이 주로 중앙에 집중되었기 때문에 국경지역 도시들의 고립은 지속될 수밖에 없었다. 그러나 현재는 전쟁의 위협이 상대적으로 줄어든 만큼 국경을 초월한 협력이 가능하게 되었다. 여기에 더해 유럽연합은 정치적 요구를 통한 국경의 개방, 경제적 세계화, 탈규제화로 국경지역에 새로운 기회를 제공하는 등 오늘날에는 국경도시의 의미가 재해석되고 있다. 특히 쉥겐협정이 발효된 이후, 국경에 인접한 도시들에 거주하는 주민들간 협력이 강화되기 시작하였다. 이와 같은 변화는 이들 도시지역의 통치체계(governance)의 변화를 동반했고 주요 지역행위자로서 도시의 중요성을 재인식하게 되었다.

국경지역 도시들의 협력을 증대시킨 또하나의 요인은 유럽연합에 의해 제공된 지역발전기금이다. 지역발전기금에 의한 인프라 구축은 기업들의 투자를 가능케 했다. 이렇듯 서로 다른 요소들의 결합은 오늘날 국경도시들이 그들 스스로 해외지역행위자들과 파트너십을 맺어서 스스로 지역전략을 짜는 것을 가능케 한다. 국경의 존재는 더 이상 장애물이 아니며 자산으로 인식될 정도가 되었다. 이처럼 국경을 초월한 다핵(polycentric)지역들은 균형 잡힌 발전을 할 수 있는 기회를 갖게 되었다.

특히 지역 아젠다 2020은 거시적으로 지역적 국경을 초월한 지역들 간의 협력을 가능하게 하는 결정적 역할을 하였다. 지역 아젠다 2020의 목적은 국가가 주도하는 중소도시들로의 자본집중을 막자는 것이고 이왕이면 국경주변도시들에게 자원의 분배가 이루어지도록 하는 것이다. 이런 의미에서지역 아젠다 2020의 수단인 INTERREG 프로그램에 의한 재정적 지원은 도시간 연합의 결속을 강화시키는 핵심자원이라 할 수 있다. 또한 2006년부터 실시된 European Groupings Territorial Cooperation(EGTC)과 같은 초국적 차원의 지원은 각기 다른 국내법을 수렴하여 도시차원의 법률적 제도의 설립 등 국경을 초월한 도시간 협력의 중요한 법률적 근거가 되었다.

세계화와 그에 따른 유럽 지역간 경쟁으로 발생한 국경을 초월한 도시들간 협력은 재정적, 인적 자원을 공유하려는 초국적 기업들과 같은 행위자들에게 매력적인 요소로 다가왔다. 어떠한 국경도시 또는 국경지역도 스스로 사회간접자본의 확충이 불가능하다. 사적 혹은 공적 기금의 확보가 가능할 때에야 비로소 대규모 공공프로젝트의 실행이 가능하다. 예를 들면 1970년대 International Euro Airport Basel-Mulhouse-Freiburg의 공동관리라든지 코펜하겐(Copenhagen)과 말뢰(Malmö)간의 외레순(Oresund) 다리 건설과 같은 대규모 프로젝트가 하나의 사례이다. 이와 같은 공동프로젝트를 통해 국경을 초월한 사회간접자본의 공동이용과 서비스의 분배가 가능해짐으로써 설비와 시설분배의 효율성 극대화를 이룰 수 있었다.

국경도시간 협력의 또 하나의 효과는 노하우를 공유할 수 있다는 점이다. 외레순 지역의 혁신적인 기업들은 스웨덴과 덴마크의 서로 다른 작업문화 사이에서 둘이 취할 수 있는 장점을 활용할 수 있었다. 외레순 다리는 외레순 해협을 통과하며 덴마크와 스웨덴을 연결하는 도로 4차선, 복선 철도 교량터널이다. 유럽의 도로 및 철도 교량 중 가장 길며, 외레순 지역의 두 도시 코펜하겐과 말뫼를 연결한다. 도로는 전 구간 유럽 도로 E20에 포함되며, 철도는 외레순 선을 이룬다. 이 다리를 통하여 유럽 본토와 스칸디나비아 반도가 연결된다. 릴리-코르-투르(Lille-Kortrijk-Tournai) 이 도시들 간의 협력은 섬유, 디자인, 물류, 농업 등의 국경을 초월한 협력을 보여주는 또 다른 사례이다. 이들 도시들을 시작으로 주변도시들의 집합단지가 조성될 수 있었다. 이를 토대로 각 지역 대학간 교류협력이 시작되었고 확산되었다.

국경지역은 다양한 정치, 문화, 경제, 제도적 유산을 보유하고 있는 지역이다. 따라서 지역주민들이 공통의 지역이라는 일체감을 갖게 하기 위한 노력이 무엇보다 중요하다. 이러한 맥락에서 지역협력이 유럽연합 지역정책의 목표가 되었다. ESDP 1999, Teritorial Agenda 2020, INTERREG 등과 같은 프로젝트가 지역협력의 재정적 수단이 되었다. 따라서 국경지역은 유럽연합의 지역통합의 공장이라 불릴 만하다.

국경을 초월한 도시들간의 협력은 책임 있는 지역행위자들에게 권한을 부여함으로써 강화될 수 있었다. 도시간 협력시 상급기관의 개입은 지역행위자들의 법률적 권한이 제한될 경우만으로 한정될 때 활성화가 가능하다. 도시간 협력 강화를 위해서 해당 국가들은 기술적인 난관을 극복하기 위해 법률적인 제도를 확립해야해야만 한다. 최근 법률적 협력도구로서 유럽지역협력단(ECG: Euro regional Cooperation Grouping)이 설립되었다. 유럽지역협력단은 유럽연합 회원국들과 비회원국들 간의 국경을 초월한 협력을 가능하게 하는 법률적 규정을 담고 있다.

 

2. 경제적 확장 - EU 도시와 역외 국가 도시간의 파트너십

 

최근 들어 유럽연합의 하향식 발전협력 프로그램의 문제점들이 나타나고 있다. 이러한 문제들을 해결하기 위해 분산화 된 협력, 특히 도시들간 경험들을 나누고 해결책을 찾는 공동작업이 늘고 있다. 그러나 도시들 스스로의 요구를 통해 제공된 서비스와 기구들간 부조화로 인해 혼동이 유발되고 있는 것도 사실이다. 도시간 협력은 주로 이웃한 국가들 사이에서 일어난다. 한편, 최근에는 도시의 주요 행위자들이 그들의 정책결정 권한을 확대하고자 상당히 넓은 분야로까지 협력행위가 증가하고 있다. 특히 국제기구와의 협력, 지역행위자들 간의 네트워크를 강화하는 등 국내 및 국제단체들로부터의 지원을 받아 그들의 영역을 넓히고 있다.

최근에는 도시지역 정책결정자가 지역주민들과의 밀접한 접촉을 통해 도시문제를 스스로 해결하는 등 도시의 능력을 강화시키는 것이 국제적 추세이다. 이러한 이유로 도시 관료들은 HABITAT Ⅱ, Istanbul City Summit Process와 같은 프로그램에 적극 참여한다. 또한 그들은 모든 중요한 도시연합에 공동으로 참여함으로써 세계적인 이슈에 적극적으로 개입한다. 도시 대표들 간의 만남은 UN과 지방정부간의 대화를 한층 발전시키고 소속 도시가 안고 있는 문제를 공론화 하고 있다.

유럽연합 역내 주요 도시들은 국제기구와의 협력, 지역행위자들과의 네트워크 강화와는 별도로 북-동-서-남(NEWS) 도시간 협력 프로그램을 실시하고 있다. 북-북 도시간 협력사례로는 쉥겐협정 이후 2015년까지 유럽연합 회원국 15개 국가들간 7,000개의 도시간 프로그램을 실시한 것을 예로 들 수 있다. 여기에는 상당히 작은 도시의 시청도 포함되었다. 북-남 도시간 최근 협력사례로는 니카라과의 공공서비스, 민주적 통치의 강화를 목적으로 스페인 산트펠리우드리오브리갓(San Feliy de Llobregat), 영국 셰필드(Sheffield), 독일의 NGO가 니카라과 도시들과 교육, 스포츠, 문화교류협력 사업을 실시했다. 특히 교육협력사업의 결과 10년 후 니카라과의 제도적 개혁, 특히 다당제로의 변화를 비롯한 민주적 통치시스템이 자리 잡는데 상당한 영향을 끼쳤다. 이는 유럽연합 집행위원회의 관심을 가져왔고 니카라과의 수도인 에스텔리(Esteli)의 지원을 결정하게 되었다. 북-동 도시간 협력에는 유럽연합 도시들과 일본, 유럽연합 도시들과 호주의 도시들의 협력이 포함되었다. 북-동-서-남 도시간 협력 프로그램은 네덜란드, 체코, 슬로바키아, 니카라과의 협력프로그램을 들 수 있다.

도시간 협력은 때로는 분산된 협력의 의미로 사용된다. 이는 비국가 행위자들이 수행하는 모든 영역의 발전 행위들을 아우르기 때문이다. 분산된 협력정책이란 공무원, 비정부기구, 공동체에 기반한 조직, 사적행위자들 간의 공동작업과 파트너십 원칙에 기반한 협력 행위를 의미한다. METROPOLIS 프로그램은 70개 도시 및 지역들이 그들이 직면한 문제를 공유하고 해결하려는 도시간 연합이다. 메트로폴리스에는 기업, 조사기관, 컨설팅회사 등이 참여하여 사회정책, 공간계획, 교통, 문화 등과 같은 주제를 갖고 회원 도시들간 협력이 이루어지고 있다. 또한 기술지원서비스, 도시의 시장들을 위한 국제교육 기관을 운영한다. 이는 상품정보 공유와 최상의 업무 교류로 이어진다.

이러한 도시간 협력계획의 특징이라면 시간제한이 있는 장기계획일 필요가 없다는 것이다. 특히 도시간 협력은 협력으로부터 이득을 얻는 상공회의소와 기업의 참여가 필수적이다. 상공회의소와 기업은 도시간 협력사업 성공을 위한 환경을 조성하며 도시문제를 해결하는데 자신들의 가용 자원을 투자한다. NGO와 CBO 역시 북-남 협력에 상당히 중요한 역할을 한다. 기업의 이익을 도시와 공유해서 도시민의 삶의 질을 향상시키고자 하는 노력이 최근에는 주민들의 지지를 얻고 있다. 이처럼 사적 부문은 자금과 전문화된 인력을 제공함으로써 도시간 협력의 성공에 기여하고 있다.

도시간 협력의 실행에 교육과 훈련기관의 개입, 참여는 특히 중요하다. 이는 도시간 협력을 강화하고 특히 협력의 질을 향상시키는데 매우 중요하다. 예를 들면 영국의 버밍햄(Birmingham) 대학은 저개발 국가들로부터 온 도시공무원들을 위한 센터를 운영하고 있다. 독일의 브레멘(Bremen)은 도시간 협력의 중요한 행위자로 연결고리 역할을 한다. 독일의 브레멘과 인도의 뿌네(Pune)는 1976년 뿌네 병원에 장애아를 돕고자 협력 프로그램을 시작했다. 1980년에는 NGO들이 각각의 도시에 도시결속포럼(City Solitary Forum)으로 알려진 각각 공동체의 기관과의 연계를 위한 대화장치를 마련했다. 여기에는 지방공무원, 대학, 상공회의소가 참여한다는 공식적 협의가 이루어졌고 교육 프로그램, 문화행사, 공동프로젝트 기업간 협력 프로그램 등의 다방면의 교류가 이어졌다. 이후 뿌네에 NGO들과 산업대표, 과학자 행정가들이 참여하는 라운드 테이블이 형성되었고 지역아젠다 21(Local Agenda 21)을 위한 공동작업이 실시되어 공기오염문제, 태양에너지 활용, 식목작업, 폐기물 관리 등 다방면의 협력이 이루어지고 있다.

경제적 영역 확장을 위한 또 다른 사례로는 덴마크의 힐레뢰드(Hillerød)와 몽고의 다르한올(Darkhan-Uul)간의 협력을 들 수 있다. 힐뢰뢰드는 코펜하겐에서 그리 멀리 떨어지지 않은 곳에 위치한 35,000 주민과 복합적 직업군을 갖고 있는 도시이다. 다르한올은 86,600의 인구를 가진 몽고에서 두 번째로 큰 도시이다. 전통적인 농장과 함께 최근 중소기업과 교육시설이 들어서도 있는 곳이다. 유럽연합의 도시 자매결연프로젝트(TACIS City Twinning Scheme)의 지원하에 지역 민주주의 발전과 시장경제, 교육을 향상시키기 위한 구조개편이 시작되었다. 몽고의 공무원들은 힐레뢰드의 공공기관을 방문해서 집중교육을 받는 프로그램이 실시되었다. 이와 비슷한 프로젝트는 네덜란드의 로테르담(Rotterdam)과 상하이(Shanghai), 네덜란드의 하렌(Haarlen)과 짐바브웨의 무타레(Mutare), 말리의 바마코(Bamako)와 프랑스의 파리(Paris), 프랑스의 에이벤스(Eybens), 치아브스(Cièves), 메이란(Meylan)과 페루의 리마(Lima)간의 협력 프로젝트를 들 수 있다.

도시간 협력을 위한 재정적 지원 중 가장 중요한 옵션은 참여하는 각 도시의 예산이다. 물론 지방정부마다 법률적 규제가 있긴 하지만 일반적으로 모든 도시들은 그들 자신의 예산으로부터 재정적 지원을 받아 도시간 협력이 이루어진다. 또 하나의 재정적 지원 옵션은 도시의 지역 협력체이다. 지역 협력체는 예를 들어 민간기업과 산업체, 자선단체, 공동체 펀드, 지역기구, 신탁재산운영 등이다. 영국의 보스턴(Boston)시는 방글라데시의 잘차트라(Jalchatra)와의 협력에 자발적 펀드를 모집했고 이것으로 두 도시간 협력이 이루어졌다. 남-북, 남-남, 동- 서 협력은 프로젝트 펀드와 개발프로그램이 매우 중요하다. 도시간 협력의 대부분은 이와 같은 펀드로 이루어진다. 두 도시가 사용자들에 의해 지불되는 쓰레기 운영서비스 회사를 설립하는 것과 같은 투자 프로젝트 행위를 통해서 지분을 나누어 수익을 배분하는 형태이다.

 

출처: When will Bulgaria join the eurozone and the Schengen area? - Quora