동․서유럽의 대북관계 역사: 의존과 갈등

유럽과 북한의 관계는 크게 유럽에서 냉전이 고조되고, 아시아에서도 한국전쟁으로 냉전이 심화된 1948년~1954년까지의 기간, 북한과 서유럽이 각각 진영외교에서 벗어나 나름대로 독자노선을 추구한 기간인 1955년~1976년까지의 기간, 북한과 서유럽이 데탕트라는 국제환경의 등장과 각각 대내적 필요성에 따라 협력관계를 강화하고 공식적 외교관계 수립을 모색하는 1976년~1988년까지의 기간, 인도적 지원이 확대되고 정치적 관계에 관심을 갖기 시작하는 1989년~1998년까지의 기간, 유럽연합이 경제적 영향력을 확대하는 1998년~2002년까지의 기간, 2002년 북핵문제 재발 이후 현재까지 6시기별로 구분이 가능하다. 그러나 본 논문에서는 대북관계를 1998년 동유럽 사회주의 체제 붕괴 이전 시기와 붕괴 이후 시기, 그리고 2002년 북핵문제 재발 이후 현재로 구분할 것이다.

 

북한-유럽 관계의 시기별 특징

1. 북한의 진영외교 vs 유럽의 비자발적 협력

 

북한정권이 수립된 1948년부터 1954년에 이르기까지 북한의 외교정책은 사회주의 진영에 국한된 진영외교의 양상을 보인다. 북한은 세계를 미국 중심의 제국주의 진영과 소련 중심의 국제민주진영으로 구분하고 전 세계적인 사회주의 건설을 위해 국가적으로 단결하고 협력할 것을 주장했다. 북한정권 수립 초기 소련 일변도의 진영외교가 성립된 배경은 소련이 북한에 대하여 정신적․물질적 지주로서의 역할을 수행해 왔다는데 있다. 비록 1948년 12월 소련군이 북한에서 철수하여 형식상 소련군정은 끝났으나, 그 후에도 3,000여 명의 소련 고문단이 정치, 경제, 군사, 외교 분야에 있어서 절대적 영향력을 행사함으로써 사실상 북한은 소련에 의존할 수밖에 없는 입장이었다.

그 후 한국전쟁의 발발과 함께 북한은 소련으로부터 전쟁수행 원조와 중국군대의 파병에 외교정책의 초점을 두고 적극적인 대중․소 외교를 전개하였다. 한국전쟁을 계기로 북한과 사회주의진영 국가들과의 관계는 더욱 긴밀해졌다. 반면 유엔(UN: United Nations)이 북한을 침략국으로 규정하고 남한에 유엔의 이름으로 대규모 지원을 제공한 관계로 자유진영과는 갈등이 심화되었다. 특히 서유럽 국가들 중 유엔 가입국인 영국, 프랑스, 네덜란드, 벨기에, 룩셈부르크 등이 한국전에 참전함으로써 북한과 서유럽 국가들 사이에는 적대적 긴장관계가 형성될 수밖에 없었다.

한국전쟁에 참전하였던 서유럽 국가들은 휴전협정 이후 1954년 제네바 정치회담에서 한국, 미국, 유엔 참전국들과 함께 북한 및 공산측 대표들과 한반도 문제를 평화적으로 해결하기 위한 협상을 진행하였다. 여기서 특이할 점은 서유럽 국가들은 비록 기본적으로 한국 및 미국과 협력관계를 유지하였으나, 사안에 따라 서로 다른 입장을 내세움으로써 간접적으로 북한의 입지를 강화시켜주는 결과를 가져오기도 하였다는 점이다.

제네바 회담에서 가장 논란이 되었던 사항은 남북한 통일방안과 관련된 것이었다. 남측은 북한에 국한한 선거를 주장한 데 반하여 북측은 남북한 동시 총선거를 주장하였다. 이에 대해 영국을 비롯한 유럽 국가들은 북측이 제시한 남북한 동시선거안이 보다 합리적 방안이라는 의견을 내놓았다. 그 결과 자유진영의 공동제안을 위해 구성된 9개국 위원회(한국, 미국, 영국, 프랑스, 호주, 필리핀, 터키, 콜롬비아, 네덜란드)에서는 한국을 제외한 나머지 8개국이 한국이 북한 단독선거안을 철회할 것을 요구하였다. 이와 같이 서유럽 국가들은 한반도 통일방안에 대해 북한의 제안을 선호함으로써 결과적으로 북한의 입장을 강화시켰다. 그러나 북한과 서유럽 국가들이 자발적 협력관계를 형성한 것은 아니었다.

1955년부터 북한은 기존의 중국과 소련 중심의 진영외교에서 탈피하기 시작하였다. 다변외교를 선언한 북한은 일본과의 접촉을 시작으로 인도, 미얀마, 인도네시아 등 아시아 국가들과의 관계를 확대하였다. 김일성은 1962년 10월 최고인민회의에서 “자본주의 국가들과도 정상적인 관계를 수립하며 경제․문화교류를 발전시키기를 원한다”라고 언급한 것을 시작으로 북한의 다변외교는 1960년대에 들어오면서 더욱 확대되었다.

1960년대 들어와 북한의 다변주의 외교정책과 함께 중동유럽 사회주의국가들과의 관계가 소원해졌다. 그 결과 북한과 서유럽 국가들 간의 접촉이 시작되었다. 또한 1966년 서독의 할슈타인 원칙의 포기와 동방정책도 유럽 국가들이 북한과 접촉을 시작할 수 있는 중요한 계기를 제공하였다. 이는 당시 외교다변화 노력을 경주하던 북한의 이해관계와 함께 민간교류 중심의 북한․서유럽 관계 형성이 디딤돌이 되었다. 그러나 냉전체제의 영향으로 양자간의 관계는 정부차원의 교류로는 발전하지 못하였다.

이러한 민간교류 수준의 북한과 서유럽 국가들과의 관계는 1960년대 후반부터 본격적으로 정부간 협력 형태로 발전하기 시작했다. 북한은 자립적 계획경제 건설전략에 한계를 느꼈고, 이를 극복하기 위해 필요한 자본과 기술을 서유럽으로부터 구하고자 하였다. 서유럽 국가들도 자신들의 필요에 의해 북한과의 수교에 적극적이었다. 그 결과 1971년에 몰타가 서유럽 국가들 중 처음으로 북한과 수교를 맺었다. 이어 1972년 말 노르웨이, 덴마크, 스웨덴 등이 양국간 외교관계 수립을 검토하였고, 같은 해 4월에서 7월까지 약 4개월간 덴마크, 핀란드. 노르웨이, 스웨덴, 아이슬란드와 수교를 하였다. 그리고 이듬해인 1974년에는 오스트리아와 스위스, 1975년에는 포르투갈이 북한과 수교를 맺었다. 그러나 동서냉전이라는 국제정치의 현실로 인해 서독, 영국, 프랑스, 이탈리아 등 서유럽의 주요 국가들과의 외교관계 수립은 이루어지지 않았다.

그럼에도 북한은 1970년부터 프랑스, 서독, 스웨덴 등으로부터 차관을 도입하고 서방과의 교역을 확대한 결과 1971년에는 15%에 불과했던 대서방무역이 1974년에는 대공산권 무역과 거의 같은 42%에 달하였다. 1975년에는 오히려 비공산권국가와의 교역이 공산국가와의 교역을 능가했다. 그런데 서방으로부터 차관 및 선진기술 도입이 1970년대 중반 북한의 무역수지 적자와 외환사정 악화를 초래하였다. 1970년부터 가속화 되었던 북한의 무역수지 적자가 1975년에는 결국 최악에 달하였고 같은 기간에 북한이 서방국가로부터 빌린 외채가 12억 4천만 달러에 달하였다. 결국 1975년 북한은 외채에 대한 모라토리엄을 선언하였고 서유럽과의 관계는 급랭하였다.

마침내 북한은 보유 중인 금과 은을 영국과 서독의 은행에 매각하고 차관의 상환연기 등을 위해 교섭을 벌였으나 끝내 신용회복에는 실패했다. 결국 영국은 1976년 북한과 개설한 민간무역협회 사무실을 폐쇄했으며, 채권국가들은 수차례 회의를 개최하여 추가 차관 제공의 중단을 논의하기에 이르렀다. 북한은 이러한 경제위기상황을 극복하기 위해 현지 주재 외교관들의 면책특권을 이용하여 주류, 담배, 마약 등의 밀수 및 밀매를 하다가 적발되었다. 결국, 같은 해 덴마크, 노르웨이, 핀란드로부터 북한대사관 요원이 추방되는 사태를 맞게 되었다.

서유럽에 대한 북한의 정부차원의 정치적 접근은 쉽지 않았다. 냉전상황에서 북한이 자본주의 진영에 속한 서유럽 국가들과 외교관계를 수립하는 것은 어려운 일이었고 유럽국가들 또한 북한과 정치적 관계개선을 해야 할 필요성을 느끼지 못했다. 무엇보다도 당시 남한과 외교관계를 맺고 있던 대부분의 서유럽 국가들은 할슈타인 원칙을 고수하고 있던 남한의 입장을 고려하지 않을 수 없었다.

1970년대 들어서면서 서유럽은 그동안 진행된 유럽통합의 발전을 바탕으로 독자적인 노선을 시도하게 된다. 이는 1970년대 들어오자마자 미국이 처음으로 무역적자를 보게 된 것과 깊은 관계가 있었다. 무역적자의 주된 원인은 달러가치의 고평가에 따라 미국의 수출 경쟁력이 하락했기 때문이었다. 그러나 닉슨 대통령은 유럽공동체의 공동농업정책을 비난하였고, 1971년 미국은 전후 자유무역질서의 근간을 이루고 있었던 브레턴우즈체제를 일방적으로 포기하여 미국과 유럽의 관계를 악화시켰다. 닉슨 쇼크에 대한 대응책으로 유럽은 1970년 베르너 보고서를 준비하였다. 이는 암묵적으로 미국의 통화정책으로부터 유럽공동체를 보호하려는 노력의 결실이었다.

1970년대 들어 북한도 자주노선을 견지하면서 자본주의 국가와의 외교관계를 수립하였다. 그 일환으로 북한은 남북대화, 미국에 대한 직접접촉 제의, 국제기구 가입의 확대, 비동맹운동 참여 등 외교 활성화에 박차를 가했다. 김일성은 “조선반도의 남과 북에 대하여 침략적 성격이 없는 균등한 정책을 실시하는 자본주의 나라들과도 평화공존의 원칙에서 국가적 및 정치, 경제, 문화적 관계를 맺기 위하여 노력할 것이다”라고 천명함으로써 대서방 외교에 대한 적극성을 나타냈다. 또한 동서 데탕트와 남북대화도 북한의 외교 확대에 영향을 미쳤다. 1970년을 전후하여 동서진영간의 긴장완화가 이루어졌고, 특히 미국과 중국간의 관계진전은 북한에게 외교적 위기와 기회를 동시에 제공하였다. 그러나 앞서 설명한바와 같이 북한은 1976년 이래 신용위기 상황이 걸림돌이었다.

1980년대에 들어오면서 북한은 다시금 대서유럽관계 복원을 시도하기 시작했다. 북한은 1984년 9월 합영법을 제정하여 공업, 건설, 운수, 과학기술, 관광업 등 5개 분야에 걸쳐서 서방의 자본과 기술 도입을 촉진시키려 했다. 북한이 이와 같이 외교를 활성화하고 대외개방을 추진한 가장 큰 이유는 경제적 필요성 때문이다. 북한은 1차 7개년 계획(1961년~1967년)을 추진하면서 주체 경제적 사회주의 발전전략의 한계에 봉착했다. 이를 극복하기 위해 필요한 자본 및 기술을 세계시장에서 찾았던 북한은 일본 및 서유럽 국가들로부터 자본 및 기술을 도입할 필요성도 느끼게 되었다.

한편, 1980년대 들어오면서 유럽공동체는 국제사회에서 그 역할을 증대하려는 시도를 하였고 정책결정에 있어 독자노선을 추진하려 하였다. 이러한 맥락에서 프랑스가 소련 및 중국과의 화해를 시도했다. 나아가 유럽의회도 북한과의 대외무역관계에 관심을 가졌다. 그 이유 중 하나는 북한을 활용하여 대외적으로 공동체의 위상을 제고시킴으로써 보다 독립적인 역할을 하려고 했던 것으로 볼 수 있다.

 

2. 유럽연합의 대북 인도적 지원과 정치적 고려

 

북한의 대외정책은 1980년대 말 소련과 동유럽 사회주의체제 붕괴 등 급격한 대외환경을 목격한 이후 변화를 거듭했다. 중국은 한국과의 수교를 결정하였고 북한에 대한 군사․경제적 원조 또한 현격하게 줄였다. 북한과 구사회주의 국가들과의 관계를 보면 과거 전통적인 공산당을 주축으로 하는 특수 관계에서 국가 대 국가의 실리적 관계로 변화했다. 냉전기 북한의 대외관계는 주로 국제적 요인, 이데올로기적 요인과 체제건설 및 유지와 관련이 있다.

1980년대 중․후반 이후, 특히 1989년부터 동유럽 국가들이 다당제를 채택하면서 북한과 동유럽 국가들 간의 이념적 동질성이 사라지게 됨에 따라 북한의 대동유럽 인식은 매우 부정적으로 변하게 되었다. 1988년 서울 올림픽 참가를 계기로 많은 동유럽 국가들이 북한의 반대에도 불구하고 남한과의 수교를 강행하고, 북한에 대한 무상지원을 중단함으로써 북한과 동유럽 국가 간의 우호적 관계는 급격히 냉각되었다. 결국 냉전 이후, 북한의 동유럽 국가들에 인식에는 경제적 요인만이 자리 잡게 되었다.

더욱이 북한은 대서방외교의 대상을 서유럽으로 확대하고 경제지원 확보 및 과거 아웅산 사태로 인한 부정적 이미지 개선을 위해 노력하였다. 특히 미국과 일본과의 관계개선이 여의치 않고 두 나라와의 경제적 교류 또한 정치적인 문제에 얽매여 큰 진전을 보이지 않는 가운데, 북한은 경제난 극복이 체제생존에 필수적임을 인식하고 외교의 방향을 서유럽까지 돌리게 된 것이다. 그러나 북한은 서유럽 국가들에 의한 사상적 오염을 두려워 한 나머지 한반도 문제와 관련하여 서유럽 국가들의 지지를 이끌어내는 데는 근본적인 한계가 있었다. 따라서 북한과 서유럽 국가들 간의 인적 교류와 협력의 규모는 과거 동유럽 국가들에 비해 상대적으로 미미할 수밖에 없었다.

한편, 유럽연합 차원의 대북정책은 1995년 북한의 홍수피해에 대한 집행위원회 산하 인권사무국(ECHO: European Commission Humanitarian Aid Office)이 인도적 지원을 제공하고 한반도에너지개발기구(KEDO: Korean Peninsula Energy Development Organization)에 참여하면서 다시 시작되었다. 이 시기 유럽연합과 북한 사이에는 대화나 외교관계 또는 경제적 관계에서 이렇다 할 접촉도 없었고 정치적 이슈도 없었다. 인도적 지원사업은 유럽연합으로서는 거의 자동적인 기제에 의하여 작동하는 것으로서, 북한에 대한 정치적 고려에서 시작된 것은 아니었다. 탈냉전 이후 북한과 유럽연합과의 관계는 자연재해와 기근이 겹침으로 인한 인도적 지원사업에 의해 촉발된 성격이 강하다.

1998년 이후 유럽연합은 한국과의 경제관계 발전뿐만 아니라 한반도의 안정과 평화 및 긴장완화를 위해서 북한에 보다 적극적인 압력을 행사하기로 한다. 특히 북한과의 정치적 대화를 계속하고 북한의 대응 양상에 따라 향후 북한과의 쌍무적 관계를 점진적으로 개선할 것을 희망하였다.

2000년 6월의 남북정상회담이 성공적으로 개최되자 유럽연합 이사회는 2000년 10월 9일 한반도에 안정과 안보를 구축하기 위해서 남북한간 화해협력을 계속할 것을 북한에 촉구할 것을 결의하였다. 이를 위해 단기적으로 북한과의 정치대화를 강화할 것, 북한사람들의 초청 등을 통한 신뢰와 평화구축, 중기적 기술지원을 염두에 둔 준비조처 실행, 북한에게 유럽연합 시장개방 확대 검토 등의 계획을 천명하였다. 이와 같은 정책의 기본방향은 2000년 11월 20일의 일반이사회에서 북한에 대한 유럽연합의 행동지침으로 공식화되었다.

이러한 행동지침을 토대로 유럽연합은 북한에 대해 본격적으로 경제적 영향력 확대를 도모하였다. 첫째, 유럽연합의 대북한 정책은 KEDO 지원의 확대로 나타났다. 2001년부터 2005년까지의 기간을 다루는 유럽연합의 KEDO 참여갱신 협약에서, 유럽연합은 2005년 말까지 매년 2,000만 유로의 재정분담금을 제공하기로 하였다. 둘째, 1998년부터 시작된 북한과의 정치대화를 강화하고 지속하였다. 유럽연합은 남북한의 화해협력과정을 지원하면서, 이에 기여하기 위하여 북한과의 대화를 발전시키려고 하였다.

2000년 10월과 11월의 유럽이사회 회의 결과 집행위원회는 두 가지 측면에서 대북한 지원사업을 강화하는 방안을 강구하였다. 하나는 북한상품에 대해 유럽시장의 개방을 확대함으로써 북한의 수출산업을 도와주는 것이었다. 다른 하나는 기술지원을 제공하는 방안으로 단순한 인도주의적 원조에서부터 북한의 경제를 발전시키는 개발원조로 방향전환을 모색하였다. 이를 위해 2001년 2월 북한에 전문가 팀을 파견하였다. 이 팀의 북한 현지답사를 바탕으로 우선사업 분야가 정해졌다. 이러한 노력의 결과 집행위원회는 2002년 2월 유럽연합의 대북한 국가전략보고서(The EC Democratic People's Republic of Korea (DPRK), Country Strategic Paper 2001-2004)를 발간하였다. 유럽연합은 국가전략보고서를 통해 북한에 대한 기술지원의 목적과 전략적 틀을 제시하였다.

한편, 2000년 10월과 11월 일반이사회 결론의 연장선 위에서 유럽연합은 2001년 3월 스톡홀름 유럽이사회에서 유럽연합의 트로이카를 평양과 서울에 보냄으로써 한반도의 평화와 안정 및 자유를 구축하기 위한 모멘텀을 유지하는 것에 동의하였다. 그 결과 2001년 5월 2일 유럽연합 의장국인 스웨덴의 페르손(G. Person) 수상과 유럽연합 공동안보정책 고위대표(HR: High Representative)인 솔라나(J. Solana), 그리고 유럽연합의 대외관계 집행위원인 패튼(C. Patten)이 이끄는 유럽연합 대표단이 북한을 방문하여 김정일 위원장과 대화를 나누었고, 이어 5월 14일 북한과 공식적 외교관계를 수립하였다.

이 시기 가장 큰 국제적 변화는 냉전의 종식과 함께 나타난 사회주의 국가들의 몰락이었다. 동유럽 국가들의 몰락과 이들 국가들의 체제변화는 북한의 위기의식을 증폭시켰고 이로 인해 서유럽 국가들과의 관계개선 노력이 활발해졌다고 볼 수 있다. 유럽연합으로서는 한반도 긴장의 주요 원인이 되고 있는 대량살상무기의 조속한 해결에 관여함으로써 동북아에서의 유럽연합의 위상과 경제적 영향력을 확대하려는 전략적인 의도가 있었다.

추

출처: North Korea cables reveal East Germany′s deep-rooted suspicion of Kim regime | In Depth | DW | 08.02.2018