유럽연합의 주요 공동정책에 관한 과제와 변화

유럽국가의 재정위기

최근 그리스를 비롯한 남부 유럽국가의 경제위기는 외부적 요인에 더해 과도한 민영화로 인한 재정적자와 공공부채가 누적된 결과로 보는 것이 지배적이다. 남부 유럽국가의 재정위기는 세계경제의 불안과도 연계될 수 있다. 사실상 남부 유럽국가의 재정위기는 국가시스템의 구조를 개혁하지 않고서는 해결 가능성이 낮다. 개인과 집권당은 자신들만의 이득을 추구하는 행위, 수혜집단으로 자리 잡은 이들의 차별적 행위와 도덕적 해이가 결국 이와 같은 위기를 발생시킨 원인이다.

한편, 남부 유럽사태의 또 다른 원인은 정책간 부조화로 볼 수 있다. 유럽연합의 통상정책이 우선시되면서 지역정책, 경쟁정책이 단지 통상정책의 폐해를 막는 수단으로 진행되면서 중소기업의 붕괴로 연계되고 있기 때문이다. 지역간 격차완화가 목표인 지역정책은 막대한 구조기금을 통상정책과 경쟁정책으로 인해 어려움을 겪고 있는 지역에 정치적으로 분배하였다. 그 결과 회원국 중앙 및 지방정부들은 다른 정책과의 부조화 및 초국적기업의 기술적․경영전략적 특성을 고려하지 않고 구조기금을 쟁취하는데 매몰되었고, 이 전쟁의 성과물인 구조기금은 모두 역외기업들에게 제공되었다. 따라서 지역정책이 자금부족과 혁신적 프로젝트를 수행하는데 있어 우선적 장애물인 경제적 위험성 해소에는 도움이 되었으나 지역경제 활성화에는 실질적 도움을 주지 못했다. 이처럼 지역정책에 배정된 예산을 확보하기 위한 기업간 경쟁은 전문인력이 부족한 지역과 지역간 갈등 및 극우정당의 성장과 같은 이데올로기적인 문제를 발생시켰다.

 

〈표 1〉 경쟁정책, 통상정책, 지역정책의 법률적 근거

연구영역	공동정책			법률적 근거
유럽연합의 공동정책	경쟁정책			▪ 시장에서의 공정한 경쟁을 위해 독점 및 시장 지배적 지위의 남용금지. 제 101조 ~ 제 106조
	통상정책			▪ 단일의 무역조치와 무역협정을 취하며 보조금 지급과 같은 무역장벽 제거가 목적. 제 206조 ~ 제 207조
	지역정책			▪ 유럽공동체의 지역간 격차 축소와 사회경제적 결속. 제 174 ~ 제 178조

 

리스본조약 제2조는 자유, 민주주의. 평등, 인권의 존중, 비차별, 정의, 결속 등 공동체의 가치로 삼고, 제3조는 공동체의 가치를 달성해야 위한 목표들을 설정하고 있다. 유럽연합은 이러한 목표를 달성하기 위해서 농업정책, 사회고용정책, 금융재정정책, 보건 및 식품안전정책, 환경정책, 에너지정책, 운송정책, 경쟁정책, 산업정책, 지역정책, 통상정책 등 여러 분야에서 공동정책을 실행하고 있다. 이와 관련하여 제기될 수 있는 문제들 중 하나는 지금까지 공동체의 목표를 실현하기 위한 수단으로 채택되고 있는 기존의 공동정책들이 과연 그 궁극적인 목표를 달성할 수 있도록 해 줄 것인가라는 문제일 것이다. 즉 유럽경제구조를 개선하고 이에 필요한 인적개발 및 새로운 고용창출은 가능할지라도 정책간 경쟁심화를 가져오지는 않을까 하는 의문이다.

이와 같이 경쟁정책과 통상정책은 경쟁을 촉진하여 경제적 효율성을 제고한다는 기본목적을 공유하나 정책의 형성배경, 대상범위, 이행수단 등의 차이가 있다. 그러나 기존의 기능주의적 이론에 입각한 유럽연합에 관한 연구는 각각의 정책이 어떠한 구조와 전개과정을 통해 진행되는가를 연구목표로 삼았다. 또한 다층적 거버넌스 이론(Multi-level Governance)이 제시하고 있는 유럽화(Europeanization) 내지는 ‘사회적 유럽’(Social Europe) 역시 다양한 정책의 동시다발적 진행으로 인한 상충성은 잘 설명하지 못하고 있다.

 

〈표 2〉 유럽연합의 주요 공동정책의 목적 및 특징 비교

		목 적	성 격
통상정책		▪시장접근의 보장을 통한 국제무역의 기회증진 ▪자원배분의 효율성 제고 및 국가의 경제적 이익 확보	▪시장접근(market access)이 기초개념 ▪시장접근과 공정무역 개념을 중시 하면서도, 국내생산자 보호에 치중 ▪정치적 과정(political process)의 산물
경쟁정책		▪경쟁제한적 행위의 규제를 통한 시장경쟁 환경조성 ▪경쟁적인 시장조건을 유지함으로써 경제적 효율성 제고 ▪최혜국대우 원칙과 내국민대우 원칙	▪진입장벽(barrier to entry)이 기초개념 ▪시장진입과 효율적 시장구조의 개념을 중시하면서, 소비자 후생증대에 관심 ▪법적 절차(legal process)의 산물 ▪경쟁조건의 평준화
지역정책		▪지역간 격차완화 ▪특정산업지역의 구조조정 ▪시장경제에 따른 경제왜곡 시정 ▪낙후 지역의 하부구조 개선	▪산업정책적 고려 포함 ▪기업들의 선호도 제고를 고려안함 ▪농촌지역에의 투자보다 도시지역에의 투자 선호 ▪농촌지역의 네트워크 부재는 고려대상 에서 제외

 

2. 통상정책

 

유럽연합은 지역통합의 마지막 단계인 정치적 통합의 조기달성 및 국제무역에서 유럽의 이익을 추구하기 위한 수단으로서 다양한 무역정책들을 실행해왔다. 또한 관세가 상당부분 낮아지거나 철폐되었음에도 불구하고 유럽연합은 공동통상정책이라는 수단을 사용함으로써 보호주의 성향을 강화했다. 새로운 보호주의적 경향은 유럽연합의 역외교역관계에서의 비관세정책의 증가에서 분명히 드러난다. 우선, 유럽연합은 분야별, 지역적 차원에서의 광범위한 차별정책수단을 채택한 것이다. 선택성(selectiveness)을 적용시킴으로써 유럽의 특정산업을 보호하였고, 특정 교역상대국들에게는 유럽시장 접근에 우선적 지위를 부여했다. 또한 유럽산업의 경쟁력 약화는 관세보다 더욱 차별적인 암묵적 비관세장벽 설치를 유도했으나, 결국 유럽연합이 자유무역 원칙으로부터 이탈하는 주요한 계기가 되었다.

비록 공동통상정책이 원칙적으로 국제무역의 자유화를 추구하려는 의도에서 형성되었을지라도 정책의 실질적 수행 및 의사결정과정에서 보호주의가 더욱 영향력을 발휘했다. 대부분 교역상대국들은 적극적 시장보호 수단으로서 규제와 정부보조가 시장혼란을 가져오는 주요 원인으로 간주되었기 때문에 유럽연합의 정책결정자들은 공동통상정책수단을 사용함으로써 역외국들과의 무역관계를 규제하려 했다. 이에 대한 비판을 억제하려는 시도가 지역정책이라 할 수 있다.

자본주의적 생산관계의 재생산을 위한 이윤창출 기제라 할 수 있는 통상정책은 전통적으로 국민국가 고유의 배타적 경제영역으로 인정되어 왔다. 세계경제의 변화에도 불구하고 국민국가는 자국산업의 보호라는 관점에서 상당한 자율성을 갖고 있었다. 따라서 통상정책의 유럽화인 공동통상정책은 1980년대 이후 국제체제의 변화 및 근대사회에서 국가 경제정책의 재편을 상징하는 사례이다.

공동통상정책이 유럽공동체 차원에서 시행되기 시작한 것은 1968년 7월 1일 체결된 관세동맹 이후부터라고 할 수 있다. 공동체가 공동관세율을 적용해 왔기 때문이다. 공동통상정책의 법적 근거는 리스본조약 제206조~제207조에 근거를 두고 있다. 제206조에 따르면 유럽연합의 통상정책의 목표는 세계무역의 조화로운 발전 및 국제무역에 대한 제약의 감소에 있다. 리스본조약 제 207조에는 공동통상정책의 주요 내용으로 공동관세율 수정, 관세 및 무역협정체결, 수입자유화조치의 통일, 덤핑이나 보조금이 지급된 수입과 같은 경우에 무역을 보호하기 위한 수출정책이나 수단들이 포함된다고 규정하고 있다. 동 조항은 집행위원회와 각료이사회에 통상분야에서 공동통상정책을 취할 수 있는 법적 권한을 부여하고 있다. 이에 따라 유럽연합은 공동역외 관세를 부과하고 덤핑이나 보조금이 지급된 수입에 대해서 공동체 차원의 대책을 취해왔다. 이처럼 리스본조약 제206조와 제207조는 유럽연합의 통상정책 목표와 관련해 “세계무역의 조화로운 발전,” “국제무역에 가해지는 제약들의 점진적인 제거,” “공동체 기업들의 경쟁력의 향상을 갖는 효과를 갖도록 할 것”이라고 명시되어 있다.

대외무역협상은 리스본조약 제206조에 근거한 독립적인 위원회인 무역정책위원회가 절대적 권한을 행사한다. 특별정책 위원회는 회원국 통상관료, 산업계의 대표들로 구성되어 있다. 또한 사회, 환경, 운송 및 법률조정과 같이 회원국의 국내 정책에 영향을 미치는 분야는 국내 관료들이 참여하는 커미톨로지 위원회(Comitology Committees)에서 정책결정이 이루어진다. 이에 비해 지역정책은 집행위원회와 지방정부 및 해당 지역의 산업계와 NGO가 참여한 집단적 합의시스템으로 운영된다. 특정의 경우에는 정책결정자와 실행자가 상이하다. 구조기금에서 이러한 경우를 찾아 볼 수 있다. 이와 같이 다양한 속성을 갖는 정책 연구는 우선적으로 다층적 거버넌스라는 유럽통합 이후의 정치과정에 대한 이해가 요구된다. 따라서 공동정책에 관한 비교 연구는 유럽연합을 분석하는 이론인 다층적 거버넌스의 적실성을 파악한다는 점에서도 상당히 중요하다고 하겠다.

경쟁정책의 목표와 모순되는 결과를 초래할 가능성이 높은 것이 반덤핑 조치이다. 케네디라운드의 종료와 함께 국제 반덤핑관세(Anti-Dumping Duties) 규약이 조인되었다. 1968년 관세동맹의 완성과 함께 각료이사회는 이 테두리 내에서 반덤핑관세 규정을 채택하였다. 그 후 1979년 동경라운드의 협상 결과 체결된 반덤핑관세와 상계관세에 대한 국제규약이 보완됨에 따라 유럽연합은 동 규정을 수차례에 걸쳐 재조정해 오고 있다. 특히 우루과이라운드 협상 결과에 비추어 유럽연합은 기존의 반덤핑 규정(Regulation 2428/88)을 폐지하고 1994년 이사회 규칙 3283/94를 공표하였으나, 이 역시 다시 폐지되고, 현재는 이사회 규칙384/96이 발효 중이다.

반덤핑관세조치는 수출국의 불공정한 가격설정행위를 제제하기 위해 국제적으로 공인된 수단으로서 덤핑의 피해효과를 제거하고 역내 시장에서의 실질적인 경쟁을 확립하는 것을 목적으로 한다. 그런데 현실적으로는 역내 시장에 반경쟁적 효과를 발생시킬 수 있다. 또한 실제로 공동체내의 산업보호를 위한 보호주의적 수단으로 남용되었다. 사실 반덤핑관세조치는 그 동안 수량제한이나(Quota Restrictions), 상계관세조치(Counter-veiling Duties), 통상정책수단(the New Commercial Policy Instrument)과 비교해 볼 때 유럽연합에 의해 가장 빈번하게 이용되었던 정책수단이다. 이는 통상방어조치와는 달리 덤핑을 야기했다고 간주된 역외국의 내부경제 및 경제주체에 미치는 효과가 강력하고도 즉시성을 갖기 때문이다. 또한 유럽연합은 국제무역시장의 변화를 고려하지 않고도 비교적 용이하게 반덤핑조치를 취할 수 있기 때문이다.

그러나 반덤핑조치는 경쟁법과 그 목적을 달리한다. 일반적으로 경쟁법은 가격을 낮은 수준으로 유지하고 경쟁을 보호하려는 목적을 가지고 있다. 반면, 반덤핑조치는 불공정 통상관행을 규제하려는 취지에서 실행되며, 결과적으로 어떤 경우에는 역내 가격상승을 유발할 수도 있다. 특히 시장집중도가 높은 국내산업에 의해서 반덤핑절차가 이용되는 경우에는 국내시장에 심각한 반경쟁적 효과가 발생할 수밖에 없다.

 

3. 경쟁정책

 

시장경제의 제일 중요한 요소는 자유롭고 공정한 경쟁이라 할 수 있다. 국제무역의 자유주의적 전통은 자유무역으로 인한 이익의 극대화라는 신-고전주의 경제학적 가정에 기초하고 있다. 신고전주의자들은 “만약 시장이 완전하고 경쟁적이며, 균형상태에 있을 때(일반경쟁 균형상태) 자원배분은 최적(Pareto efficient)이다.”라는 후생경제학 제1정리를 세움으로써 아담 스미스(Adam Smith)의 ‘보이지 않는 손’을 이론적으로 정당화시켰다. 시장이 일반경쟁 균형상태에 있을 때 개인은 사회 전체에 대해 미칠 파급효과를 고려하지 않고 각자 자신의 사적 이익을 추구하면 된다. 시장의 힘이 상충되는 욕구를 조정하며 무질서한 혼돈의 상태에 균형이라는 질서를 부여함으로써 개인의 사익과 공익은 조화를 이루게 된다, 즉 이기적 이익 추구라는 사적인 ‘악’이 시장에 의해 공적인 덕성으로 화하게 된다는 것이다(이준구, 1989: 616-618). 이러한 경제이론은 비교 우위에 따른 상품교환에 의한 국제무역으로부터 국가들은 이익의 극대화를 추구한다고 가정한다. 각각의 국가들은 서로 다른 생산요소, 예를 들면 특정한 기술, 토지를 비롯한 천연자연의 보유상태가 상이하기 때문에 국가들은 특정한 경제행위를 수행함에 있어서 상대적 비교우위를 갖는다는 것이다. 따라서 국가는 비교우위를 갖는 산업을 특화시킴으로써 국제교역으로부터 이익의 최대상태를 유지할 수 있다는 것이다. 결국 자유무역이 소비자 비용의 감소를 가져올 수 있다는 것이다. 다시 말해 자유무역에 따른 상품특화의 결과로서 국가의 경제효율성의 증대가 가능하며 국가전체의 복지 및 후생성이 향상된다는 것이다.

그러나 완전경쟁 시장모델은 비현실적이라는 비판을 받았다. 왜냐하면 신고전주의자들이 주장하는 완전경쟁 시장은 현실적으로 존재하고 있지 않기 때문이다. “완전경쟁 시장하의 자원배분은 파레토 최적”이라는 왈라스(Walras)적인 완전경쟁 균형은 동질적 생산품, 무거래 비용, 완전한 정보라는 가정에 기초하고 있으나, 현실에서의 생산품은 동질적이라기보다는 특화되어 있으며, 거래 비용은 피할 수 없고, 지식은 소수에게 국한되어 있기 때문에 대중들이 습득하고 처리하는 정보는 불완전하고 부분적인 정보와 지식일 수밖에 없다. 따라서 현실세계는 불완전 경쟁이 지배하는 세계이고, 이러한 불완전 경쟁시장 하에서 자원배분은 효율적이지 않게 된다.

첫째, 재화와 서비스의 공급을 통제할 수 있는 위치에 있는 독점자나 과점자에 의해 가격이 왜곡되면 가격은 더 이상 재화와 서비스의 희소성을 반영해주는 신호가 될 수 없다. 따라서 소규모 생산자와 소비자간의 교환이라는 가정은 현대 경제에서는 비현실적이다. 둘째, 소비자들의 필요를 충족시켜 줄 수 있는 상품과 서비스에 관한 지식과 정보를 알고 있다는 가정이 비현실적일 때, 시장에서 생산자들은 소비자들이 가장 원하는 상품을 제공하면 이윤이 극대화되고 소비자의 만족도 극대화된다는 ‘소비자 주권’이 작동하지 않게 된다. 즉 기업들의 광고에 의해 소비자의 선호가 조작되는 현실에서 시장의 보이지 않는 손에 의한 자원의 효율적 배분은 발생하지 않는다(임혁백, 2003: 129).

완전경쟁 시장모델의 또 다른 문제점은 완전경쟁 시장이 작동하고 있지 않은 재화와 서비스 영역이 도처에 존재하고 있다는 사실이다. 이러한 영역에서 시장이 최적으로 자원을 배분하지 못하는 ‘시장의 실패’ 현상이 발생한다. 첫째, 자연독점 또는 담합독점 하에서는 규모수익체증 현상이 일어나게 되고, 규모수익체증은 기업의 자유로운 진입을 차단할 뿐만 아니라 재화와 서비스를 비효율적으로 낮은 수준에서 공급하게 한다. 둘째, 현실 세계에서는 경제행위를 하는 당사자들이 이익과 비용을 모두 내면화하지 못하고 당사자가 아닌 제3자에게까지 의도되지 않은 이득과 손실을 끼치는 효과, 즉 외부효과가 발생하는 재화와 서비스가 존재한다. 이처럼 완전경쟁 시장모델은 고전적 자유주의가 주장하듯 저절로 구축되는 것이 아니다. 따라서 정부의 경쟁정책이라는 수단을 통해서만 가능하다.

유럽연합은 단일유럽의정서(SEA)에서 공동체법 제8조 a항을 신설함으로써 경쟁이 보장되는 단일시장을 목표로 하였다. 공동경쟁정책의 최우선 목표는 회원국간에 존재하는 무역장벽제거와 단일한 시장경제시스템의 구축이었다. 이에 유럽연합내 경쟁을 저해하는 기술장벽제거 등 주요 목표가 설정되었다. 그 첫 번째는 회원국별로 분리된 국민경제의 개방화, 두 번째는 기술장벽 제거, 세 번째는, 효율적인 시장경제 메커니즘 구축, 네 번째는 상품거래, 인적자본의 이동 및 자본거래의 자유화로 다양한 무역장벽을 등 주요 4대 장벽을 제거한 것이다(황준성, 2003: 35-39).

유럽연합은 1970년대의 두 차례의 오일위기 및 통화위기를 겪은 후 상승하는 실업률에 대한 비판과 경제성장률의 저하는 신자유주의 사상의 확산만으로는 실행이 불가능하였다. 게다가 1980년대 남유럽 국가의 유럽연합 가입으로 빈곤지역 및 낙후지역의 확산은 규제자본주의 지지자들의 정책결정의 참여를 확대시키는 계기가 되었다. 이러한 경향은 1990년대 중반까지 지속되었다. 규제자본주의 지지자들의 주도로 이루어진 사회․경제적 결속정책 및 지역정책은 지역 간의 불균형을 실질적으로 좁히지는 못하였다. 그 결과는 1990년대부터 시작된 국영기업의 민영화, 기업에 대한 세금 감면, 노동시장의 유연성 확보와 같은 프로젝트가 성공적으로 수행됨에 따라 시장에 앞서 설명한 4대 장벽제거를 포함한 경쟁정책을 확산시키기 위한 신자유주의 지지자들의 전반적인 개입이 다시 시작되었다.

2000년 9월 집행위원회는 기존 회원국가별로 추진하던 경쟁정책에 우선하는 공동의 경쟁규범을 제정하기로 결정하였다. 그 첫 번째는, 반독점 및 카르텔 금지 정책, 두 번째는, 기업결합의 통제정책, 세 번째는 정부보조금 규제정책 등이다. 정부보조금 규제정책은 국영기업 또는 정부 보조금에 의한 기업의 지원 등은 원칙적으로 경쟁정책과 양립할 수 없다. 그러나 사회정책적 성격의 보조금, 재난과 관련된 원조, 저개발지역의 지역개발 보조금, 특정 지역 또는 특정 활동의 지원 등은 경쟁정책의 예외로 인정하고 있다. 따라서 유럽연합 지역 내, 지역 간 경쟁력 격차를 해소하기 위한 각종 정책적 수단들은 경쟁정책과는 양립한다고 할 수 있다.

유럽연합 리스본조약 제101조는 역내 타기업에게 피해를 주는 행위, 역내 경쟁질서를 해치는 모든 형태의 기업간 담합행위를 금지하였다. 공동체법 제102조는 시장지배적 지위 남용의 금지를 규정하였다. 즉 독과점기업의 시장질서를 해치는 행위를 규정하였다. 제107조는 보조금지급의 일반적 금지를 규정하였다. 유럽통합을 위해서는 국가간, 지역간 왜곡 없는 경쟁이 필수적이다. 동시에 개별 회원국의 입장에서 보면 역내시장이 통합되면 될수록 자국시장 보호의 필요성이 커진다. 보조금은 역내관세가 철폐된 시점에서는 유일하고 마지막 국내기업 보호수단이 된다. 따라서 국가 보조금 지급 유혹이 증대한다. 그러므로 역내시장의 완성이란 큰 가치를 실현하기 위해서는 보조금 지급 금지조치가 필수적이다.

리스본 조약은 특정기업이나 상품을 우대하여 경쟁을 왜곡하는 지원조치는 공동시장과 모순되는 것으로 되어 있다. 그러나 동시에 조약은 생활수준이 비정상적으로 낮거나 실업이 심각한 지역의 경제발전을 위한 지원과 공동체의 이익에 반하는 정도로 교역조건을 왜곡하지 않으면서 특정 경제활동이나 특정 경제지역의 개발을 지원하는 행위는 단일시장 정책과 모순되지 않는다고 규정하고 있다. 이처럼 유럽연합의 경쟁정책은 비경쟁정책적 목표 또한 내포하고 있으나, 유럽연합의 경제적 이익을 우선시하여 관세 등 무역장벽 대신하여 경쟁정책을 주로 역외기업을 약화시키는 수단으로 사용하고 있다. 아래〈표 3〉은 유럽연합의 통상정책과 경쟁정책의 목적을 구분하여 정리한 것이다.

 

〈표 3〉 EU의 통상정책 vs. 경쟁정책

		통상정책	경쟁정책
목 적		▪시장접근의 보장을 통한 국제무역의 기회증진 ▪자원배분의 효율성 제고 및 국가의 경제적 이익 확보 ▪기업의 이익 중시 ▪유럽연합의 경제적 이익 우선	▪경쟁제한적 행위의 규제를 통한 시장경쟁환경 조성 ▪경쟁적인 시장조건을 유지함으로써 경제적 효율성 제고 ▪기업간 담합행위 금지 ▪유럽연합의 경제적 이익 우선
성 격		▪시장접근(market access)이 기초개념 ▪시장접근과 공정한 무역개념을 중시 하면서도, 국내생산자 보호에 치중 ▪정치적 과정(political process)의 산물	▪진입장벽(barrier to entry)이 기초개념 ▪시장진입과 효율적 시장구조의 개념을 중시하면서, 소비자 후생증대에 관심 ▪법적 절차(legal process)의 산물

 

출처: 유럽연합의 통상과 산업정책(유럽학연구총서 4) | 한국유럽학회 | 한국학술정보 - 교보문고 (kyobobook.co.kr)