다층적 포용정책으로의 변화 가능성

EU의 대북전략은 다양한 행위자들 사이에서 상당한 수렴을 거친 후 이루어져야 한다(Tocci 2016, 461-72). 모게리니는 “강한 연합이란 전략적으로 생각하고 비전을 공유하며 함께 행동하는 연합이다”라고 했다(Mogherini 2016). EU의 새로운 對한반도 전략은 집행위원회, 회원국, 유럽의회 상임이사회, 전략 연구소 등 다양한 행위자들간 조정을 거친 후 마련되어야만 한다. 이에 대한 결과는 북한의 국제정치 참여, 핵비확산, 제재조치 이행, 북한 인민들에 대한 정책을 포함한 복합적이고 분명한 對한반도 전략을 공표하는 것이다. 우선 북한에 상주 EU특별대표가 임명되어야 한다. 특별대표는 EU내 정책부서간, EU 회원국간. 지역에서 EU 파트너간 정책조정을 하는데 중요한 역할을 할 수 있다. 다층적 포용정책을 통한 행위자들간 협력은 포괄적인 분야간 정책협력 전략으로서 핵비확산 위기를 극복하는데 또 하나의 혁신적인 방안이 될 수 있을 것이다.

 

1. 대북 외교접근 방식의 다양화

 

핵비확산은 테러 위협에 직면한 EU와 회원국들의 해결해야 할 최우선 과제로서 광범위한 지지를 받는다(Lundin 2017). 또한 핵비확산은 EU 글로벌 전략의 주요 목표이며 국제적으로 인정받는 전문분야이기도 하다. EU는 이 분야에서 타의 추종을 불허하는 외교 및 기술적 전문지식을 보유하고 있다(Mogherini 2018). 북한 핵 및 탄도미사일 프로그램은 EU와 회원국들이 현재 직면하고 있는 가장 심각한 핵확산 위기이다. 그럼에도 북한의 위기가 나의 지역에는 영향을 미치지 않을 것이라고 생각할 때 EU 모든 회원국들의 동원이 어려울 수 있다. EU와 회원국 차원의 많은 실행계획이 있지만 북한의 핵확산 위기는 보다 체계적인 접근이 필요하며 추가적인 계획이 필요하다.

그 첫 번째는 국제적으로 핵비확산을 홍보하고 무기통제조약에 북한이 가입하도록 인센티브를 제공하는 것이다. 북한은 국제기구나 조약에 거의 참여를 하지 않은 국가이다. 북한은 더 이상 NPT 당사자로 간주되지 않으며 포괄적핵실험금지조약(CTBT)이나 화학무기협약(the Chemical Weapons Convention)에도 가입하지 않았다(Bondaz 2013). 북한은 유엔안보리결의 1540호 및 1673호에 따른 보고서 제출도 하지 않았다. EU와 회원국들은 북한이 비핵화에 대한 약속을 입증하기 위한 첫 단계로서 CTBT에 서명 및 비준하도록 지속적으로 압박해야 한다(Mogherini 2018).

두 번째, 핵비확산에 관한 국제 레짐을 유지하기 위해 유럽의 선언적 외교를 강화하는 것이다. 대륙간탄도미사일 실험과 같은 안보리 결의안을 수차례 위반한 것에 대해 명확한 비난이 없으면 국가기구의 존재 및 능력에 의문이 제기될 수 있다. 그 결과 북한의 핵 및 탄도미사일 프로그램을 가볍게 여기거나 정상적인 행위로 간주할 위험이 있다. 이는 북한이 노리는 바이다. 유럽대외행동서비스(EEAS: the European External Action Service)와 EU 회원국들은 북한의 위반 행위에 대해 지속적으로 비난을 하는 것이 EU 전체 이익에 부합된다. 북한의 핵 및 탄도미사일 실험에 EU 모든 회원국들이 동일한 수준의 영향을 받는 것은 아니다. 그러나 EU의 6개 안보리 회원국들의 북한의 SLBM 실험에 대한 비난은 동일한 목소리를 내야한다. 앞으로 있을 동일한 실험에 대한 EEAS의 비난도 마찬가지이다. 북한도 마찬가지로 EU를 비난할 것이다(Lee, Brunnstrom 2019). 그럼에도 피상적인 유화책으로 국제규범을 지키겠다는 북한의 약속을 수시로 확인하지 않는다면 이는 외교적으로 큰 실수가 될 것이다. 한편 EEAS는 EU 회원국들과 긴밀히 협조하여 모든 국제포럼에서 북한의 핵위협을 지속적으로 제기해야 한다(United Nations, Preparatory Committee 2019). EEAS는 미사일 확산에 대한 유일한 다자간 규범인 탄도미사일확산방지 헤이그 행동협약(HCoC: the Hague Code of Conduct Against Ballistic Missile to Proliferation)을 홍보해야 한다.

세 번째, 북한이 핵 및 미사일 비확산을 할 수 있도록 유럽의 기술과 전문 지식을 부각시키고 비핵화 과정에서 전문 지식을 제공하는 것이다. 먼저 2010년 설립되고 공동외교안보정책에 관한 이사회 결정(2018/299/CFSP)으로 확대 적용된 EU핵확산금지협약(EUNPDC: EU Non-Proliferation and Disarmament Consortium)과 80개 이상의 유럽 연구센터 네트워크를 홍보하는 6개의 EU기반 싱크탱크가 주축이 되어 북한의 핵과 대륙간탄도미사일 도전에 대한 독점적 전략을 가질 수 있도록 전문가 집단을 만들고 활용해야 한다.

네 번째, EU 회원국들은 2017년 EU이사회가 설립한 항구적 안보·국방 협력체제(PESCO: Permanent Structured Cooperation on Security and Defence) 프로젝트를 최대한 활용하여 화학, 생물, 방사선 및 핵감시(CBRN: Chemical, Biological, Radiological and Nuclear)를 함으로써 북핵 문제를 해결해야 한다. 기존 기관인 EU화학, 생물, 방사선 및 핵위험 완화센터(the EU Chemical, Biological, Radiological and Nuclear Risk Mitigation Centre of Excellence) 뿐만 아니라 2019년 11월 설립된 CBRNDRT(CBRN Defence Training Range)를 적극적으로 활용하여야 한다. 궁극적으로 EU와 회원국들은 원자력 시설 해체 관련 전문지식을 보유하고 있음을 알려야 한다. 예를 들어 프랑스는 핵 실험 시설을 폐쇄하고 해체 경험이 있는 핵보유 국가이다. 몇몇 EU 회원국들도 핵무장 해체 검증을 위한 국제파트너십(IPNNDV: the International Partnership for the Verification of Nuclear Disarmament)을 통해 핵무기 해체를 지원했으며 핵무기 해체 검증운동(NUDIVE: the Nuclear Disarmament Verification exercise), 2019년 9월에 열린 프랑코-독일운동(Franco-German exercise)에 참여했다.

 

2. 북한의 위법행위에 대한 다층적 감시

 

EU와 회원국들은 안보리 결의를 통해 북한에 부과된 제재조치 이행 여부를 감시해야하는 주요 행위자이다. EU는 북한의 핵 및 탄도미사일 프로그램에 대한 제재목적과 북한의 경제 및 정치적 비용증가를 위해 안보리 제재와는 별도로 독자적 제재 조치들을 부과했다. EU와 국제기구 차원에서 부과된 제제 조치 이행은 그들의 신뢰성을 보장하는데 필수적이다. 그러나 북한은 제재조치를 이행하고 있지 않다(Berger 2017, 13-67). 오히려 북한은 최근 금융기관 컴퓨터 네트워크에 대한 해킹과 같은 범죄 목적의 사이버 공격 횟수를 늘렸다(Jun, LaFoy, Sohn 2015). 이러한 공격 중 일부는 2019년 2월 몰타와 스페인의 유럽금융기관을 대상으로 했고 2017년 12월에는 슬로베니아의 비트코인 채굴회사를 목표로 했다(UN 2019). EU는 2019년 4월에 설립된 유럽사이버보안국(The European Cyber Agency), 2019년 5월 사이버 제재 프레임웍을 채택했다. 최근 EU는 북한 사이버 공격으로부터 유럽의 사이버 공간을 보호하기 위해 PESCO 프로젝트의 일환인 EU사이버학회 및 혁신허브(the EU Cyber Academia and Innovation Hub)를 채택했다. 또한 북한은 해상에서 선박과 선박 이동을 통해 석탄과 석유의 교환행위를 멈추지 않고 있다. 2019년 프랑스와 영국은 해상감시로 북한의 불법사례를 적발하였고 이를 통해 억제가 가능하다는 것이 입증되었다. 해상안보는 아시아 역내외 안보협력을 강화하는데 있어 EU의 최우선 과제이다(European Union External Action Service, 2018). 지역 파트너와의 긴밀한 협력을 함으로서 이러한 북한의 해상교환 행위를 막고 EU는 주도권을 행사해야만 한다.

한편, 2016년 11월 30일 안보리결의 2321호 이행의 일환으로 EU의 감시가 더욱 필요하다. 특히 북한의 대학, 과학자들과 연관된 분야에서의 감시가 더욱 요구된다(Pollack and LaFoy 2018). 에라스무스 프로그램에 의해 자금지원을 받는 평양과학기술대학교의 응용수학과 같은 분야의 북한 학자들과 공동저술 등은 안보리 위반 여부가 종합적으로 평가되어져야 한다. 이중사용수출통제(dual-use export controls)에 관한 현재 EU 규정은 EU에서 공부하는 북한 유학생들에게 지식이전과 또는 국가내 기술지원은 포함하고 있지 않기 때문에 더욱 중요하다. 새로운 기술, 예상치 못한 첨삭 가공, 소프트웨어프로그램은 의도치 않게 핵 확산 위험을 증가시킨다(Brockmann, Bauer 2019, 1-16). 북한은 무역박람회에서 3D 프린터를 전시했는데, 이는 북한에서 기술에 관한 관심이 어느 정도인지를 잘 보여준다고 하겠다(Byrne 2016).

EU 회원국들은 EUNPDC 위반 여부에 관심을 갖고 수출통제 메커니즘 개선을 위해 EU에 정책 권고를 해야 한다. 무엇보다 전 세계 파트너와의 역량 강화를 지속적으로 추진하여 국제적 제한조치들을 보다 효과적으로 이행하고 수출통제 메커니즘을 개선하는 한편, 안보리 결의안과 UN전문가패널을 지지하려는 EU와 회원국들의 국제적 노력을 상기시키는 것이다. 북한은 개발도상국들이 적절한 수출통제 메커니즘을 갖추지 못한 것을 이용하고 있다. 개발도상국들 중 일부 국가는 북한산 무기수입이나 군사협력을 함으로써 안보리 결의안을 위반하고 있다(UN 2019; Kleine-Ahlbrandt 2019). EU에게는 이와 같은 북한의 위법행위를 감시할 시스템이 이미 존재한다(European Commission 2019). 또한 EU와 회원국들의 외교망은 세계에서 가장 큰 네트워크를 형성하고 있으며 모든 유엔 회원국들은 안보리 결의안 이행을 보고를 우선순위에 두어야 한다. UN전문가패널의 EU 회원국 방문뿐만 아니라 일부전부가가 EEAS 및 유럽의회 방문을 제도화하는 것도 필요하다. 프랑스 전문가 이외에 EU를 대표하는 9번째 전문가를 임명하는 것도 EU가 UN전문가패널을 지원하고 있다는 것을 보여주는 신호가 될 수 있다.

 

3. 다층적 대북 소통채널의 제도화

 

한반도 비핵화는 정치외교적 수단을 통해서만 달성할 수 있다. 북한에 대한 선제공격은 절대로 북한의 핵무기 사용위험을 확실하게 제거할 수 없다(Narang, Panda 2017). 만약 한반도에서 군사적 갈등이 발생한다면 EU 회원국 시민들 수십만 명을 위험에 빠뜨리고 회원국의 경제적 이익에 막대한 영향을 미친다. 기존 EU의 시기별 대북 포용정책의 특성의 장단점에 대해서는 논쟁의 여지가 있을 수 있다(Cha, Kang 2018). 그러나 분명한 것은 EU와 회원국들이 북한으로 하여금 국제정치에 참여할 수 있도록 노력하고 상시적 의사소통 채널을 제도화해야 한다는 점이다. 이러한 다층적 대북 포용전략은 북한에 대한 이해를 높이고 EU의 전략적 자율성을 강화하며 과거와 현재의 위기를 악화시켰다는 오해를 피할 수 있을 것이다.

한반도 비핵화를 위한 EU 차원의 정치외교적 수단을 정리하면 다음과 같다. 첫 번째는 EU와 북한간 상호작용을 강화하고 이를 제도화 하는 것이다. 실제로 북한 인민들과의 상호작용이 부족하면 상호불신과 북한지도자의 사고방식에 대한 이해가 부족하게 된다. 2015년 이래 중단된 EU-북한 정치대화는 조속하게 재개되어야 한다(Roy 2017). 이는 2018년 싱가포르 정상회담 이후 북한의 지지를 받은 사항이기도 하다. 양자간 대화는 북한에 대한 EU의 정치적 지지를 보여준다거나 혹은 정치적 소통이라는 측면에서 이익을 얻고자 노력하는 것이 아니라 유럽차원의 영향력을 재건하기 위한 실무 수준에서 공식적 교류를 재건하는데 그 목적이 있다. 2018년 평양에서 시작된 EU의회와 북한의 최고인민회의간의 회의도 계속되어야 한다. 예를 들어 EU의회가 북한의 지속된 위기에 강력하게 관여하는 것이 필요하다. 또한 외교위원회(AFET: the Foreign Affairs Committee)와 매년 안보국방분과위원회(SEDE: Subcommittee on Security and Defense) 개최를 제도화해야 한다. 한반도관계대표단(DKOR: the Delegation for Relations with the Korean Peninsula)이 주관하는 회의도 제도화 되어야 한다.

현재 영국은 공식적으로 EU를 떠났기 때문에 북한은 유럽문제를 관리하기 위해 런던 대사관 이외의 다른 대사관을 선택해야만 한다. 이와 같은 기회를 이용해서 평양에 EU연락사무소를 개설하고 브뤼셀에 북한연락사무소를 개설하는 문제를 제기해야 한다. 영국이 북한에 비거주 방위 담당관(a non-resident defence attaché)을 지명한 것과 마찬가지 방식으로 군사 차원의 소통채널을 열 수 있으며 EU는 핵위기 혹은 핵전쟁과 같은 군사위기를 피하기 위해 국제위기관리 메커니즘 및 위험관리 절차를 공개적으로 추진해야만 한다(Lewis 2017).

두 번째는 북한에 EU의 고유한 외교네트워크를 이용하고 EU 회원국들을 활용하여 국제협상을 촉진하고 상호이해를 높이는 것이다. 사실상 EU는 체코, 독일, 폴란드, 루마니아. 스웨덴 등 평양에 있는 6개 EU 회원국 대사관을 통해 북한에 외교적 입지를 다지고 있다. 일부 회원국들은 촉진자 또는 중재자 역할을 하며 때로는 유럽정치의 선봉으로 제시되어지기도 한다(Ko Sangtu 2008). 이들 국가들은 미국과 북한이 1990년대 후반 독일에서 최근의 스웨덴까지 협상할 수 있는 플랫폼을 정기적으로 제공하였다. 따라서 이들 국가가 플랫폼을 제도화하도록 요청해야 한다. 또한 이들 국가는 트위터를 포함한 다양한 방식을 통해 북한 사회 진화를 위한 향상된 지식을 제공하는데 중요한 역할을 한다. 그렇게 함으로써 유럽만의 독립적인 대북 분석 자료를 제공할 수 있을 것이고 대북 문제 해결에 있어 EU의 위상이 제고될 수 있을 것이다. 미국과 같은 외국 정부에 의존하지 않기 위해서는 정책 권고를 할 때 EU가 우선적으로 해야 하고 직접 재정지원을 해야 한다. 유럽의 전문가 네트워크를 통해 전문지식이 북에 전달될 수 있게 해야 한다. 과거 북한에 근무했던 EU 회원국 외교관들이 보유한 전문지식도 이에 포함시켜야 한다. 또한 EU 회원국들의 지원을 받아 북한과 반민반관 형식의 1.5트랙 대화가 추진될 수 있도록 해야 한다.

 

4. 인도주의적 지원의 다각화

 

최근 핵 및 탄도미사일 실험으로 촉발된 북한의 위기는 북한이 겪은 수많은 위기 중 하나 일 뿐이다. 수십 년 동안 진행된 북한의 진짜 위기는 정치·경제·사회적으로 북한인의 삶에 영향을 미치는 인도주의적 위기이다. 약 1,100만명의 북한인들은 영양이 충분한 음식, 깨끗한 식수, 건강관리, 위생과 같은 기본 서비스를 제공받을 수 없는 상태에 있다(Humanitarian Country Team 2019). 5세 미만의 약 20만명의 아동이 영양부족 상태인 것으로 추정된다. 이들 중 6만명의 아동이 심각한 급성영양실조로 고통을 받고 있으며 당장 치료를 받지 못하면 생명이 위태로운 상태이다(UNICEF 2019). EU의 대북정책은 궁극적으로 북한주민의 복지, 인권을 비롯하여 북한사회가 고립으로부터 벗어나게 하는 것을 목표로 삼아야 한다. 이를 위해 우선 유럽과 국제적 차원의 지속적 노력이 요구된다.

EU와 회원국들에 의해 재정적 지원을 받는 유럽의 NGO들은 북한 주민의 복지를 개선하기 위한 중요한 역할을 하고 있다. 1995년 이래 EU는 130개가 넘는 대북 프로젝트를 수행하기 위해 1억1,570만 유로 이상의 인도주의적 지원을 했다(European Commission 2019). 이외에 국제적십자사(the International Federation of Red Cross)와 적신월사(Red Crescent Societies), 6개의 유엔기구, 북한에 남아있는 4개의 NGO들도 대북지원에 관심을 갖고 있다. NGO들은 안보리 결의 1718호로부터 면제에 해당되어 북한에서 인도주의 프로젝트를 계속 시행할 수 있었다. 그러나 북한에 필요한 정책을 지원하기 위해서는 유럽 NGO들이 훨씬 더 많은 것들을 할 수 있게 해야 한다(Cha, Lloyd 2019).

2019년 3월 유엔주민조정관(the UN Resident Coordinator)은 북한의 인도주의 지원기관이 긴급한 지원을 필요로 하는 북한 주민 380만명을 지원하기 위해서는 약 1억2천만달러 정도가 필요하다는 점을 지적했다(Humanitarian Country Team 2019). 2019년에는 약 8,700만 달러 정도의 지원자금이 부족하였다. 이에 유엔차관보(the Assistant Secretary-General of the UN)는 공개적으로 EU 회원국들에게 부족분을 충당해 줄 것을 요청했다(UN 2019). 이 금액은 세계 및 유럽의 인도주의적 기여금액과 비교할 때 상대적으로 적은 금액이다. 또한 2008년 폐쇄된 평양 인도주의 원조운영사무소를 다시 열어서 유럽의 인도주의 원조를 조율하고 유럽 NGO를 지원함으로써 북한 지역의 상황을 좀 더 정확하게 평가할 수 있도록 해야 한다.

북한은 결핵에 의해 고통 받는 국가들 중 하나이지만 폐결핵을 위한 세계기금(Global Fund)은 2018년 2월부터 2019년 말까지 북한에서의 활동을 일시적으로 중단했다. EU와 회원국들은 최근 결핵퇴치를 위한 지원금 4천만달러를 승인했다. 이는 곧 활동재개 가능성을 의미한다(Hotham 2019). 다른 대북 지원 프로젝트로는 식량안보, 영양, 재난위험 감소, 식수 및 위생시설, 유럽 NGO들에 의해 반복적으로 우선순위에 올라있는 노인, 어린이 및 여성 보호를 포함시킬 수 있다. 결국 민감하지 않은 분야인 북한 주민들을 위한 프로그램들이 해당된다.

북한 사회에 참여하여 북한의 인권상황에 집중하는 것도 필요하다. 다자간 협력차원에서 EU는 인권을 증진하고 보호하는데 있어 매우 중요한 행위자이다. 2013년 북한이 EU와 인권대화를 중단했을지라도 모든 분야에서의 연결이 끊긴 것은 아니었다. 예를 들어 EU는 2008년~2018년 기간 동안 일본과 협력하여 유엔특별조사관(The Special Rapporteur)과 유엔인권고등판무관실(the UN High Commissioner for Human Rights)의 권한확대를 위한 결의안을 작성했다. 그 결과 EU는 유엔특별조사관을 보다 공개적으로 지지할 수 있었다. 유럽의회 또한 2016년 4월 북한인권분과위원회를 통해 핵심적 역할을 수행하고 있다(European Parliament 2016). 북한사회와의 교류는 북한 주민들의 생활수준 향상을 지원하는 실질적 수단이 될 것이다. EU 회원국들은 문화와 교육과 같은 민감하지 않은 분야에서의 북한과의 교류를 지속해야한다. 독일 Freie Universität Berlin과 김일성대학간의 교류 프로그램을 예로 들 수 있다. EU는 부정적 영향을 미치지 않고 장기적 관점에서 북한 사회의 변화를 가져올 수 있는 국가하위 수준의 포용정책을 시행해야한다.

 

출처: Human rights in North Korea: accountability vs. engagement? (europa.eu)